湖南省人民政府办公厅

关于进一步加强村庄建设的意见（试行）

湘政办发〔2018〕64号

HNPR—2018—01048

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　近年来，我省持续改善农村人居环境，不断推进美丽乡村建设，农村面貌大为改观、人居环境显著提升，但农村建设仍存在较多薄弱环节，与乡村振兴战略总体要求和人民群众期盼还有一定差距。经省人民政府同意，现就进一步加强村庄建设提出如下意见：

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大精神，按照乡村振兴战略部署，落实农村优先发展工作要求，深刻认识、尊重、顺应农村发展规律，深入推进城乡融合发展，坚持规划先行、依法建设、严格管理，建设生态宜居美丽乡村。

　　（二）基本原则。坚持规划先行与建管并重相结合，坚持因地制宜与分类指导相结合，坚持完善功能与生态宜居相结合，坚持目标导向与问题导向相结合，坚持政府引导与村民主体相结合。

　　（三）总体目标。建立多规合一、城乡统筹、全域覆盖、分级分类的村庄空间规划体系。实现村庄建设规范有序、配套设施基本健全、治理能力逐步提升，让农村更加生态宜居美丽，促进乡村振兴。

　　二、发挥规划引领作用

　　（四）推进村规划“全覆盖”。按照“因地制宜、城乡统筹、分类指导、多规合一”的原则，加快村规划编制，到2020年底前基本实现全省村规划编制全覆盖，用村规划统筹引导规划区域内经济社会发展、土地利用、村庄建设、生态环境保护、农业生产等各方面工作。建立县级人民政府统领、相关部门参与、乡镇具体负责的规划编制机制，省、市城乡规划和国土资源部门加强过程监管和定期调度。各地应积极发动当地群众参与村规划编制与实施工作，充分借助行业和技术力量，鼓励规划设计院、高等院校、注册规划师、注册建筑师等承担村规划编制任务，吸引新乡贤积极参与村庄规划设计。规划编制经费由县（市）纳入本级财政预算统筹安排，省级财政给予适当奖补。

　　（五）提升村规划的科学性。坚持科学合理编制村规划，鼓励分片区编制村规划。编制村规划要统筹利用生产空间、合理布局生活空间、严格保护生态空间，在生态保护红线、永久基本农田保护线的基础上，合理划定村庄开发边界，科学确定村庄宅基地控制规模，并提出新增宅基地布局和“空心房”整治、闲置宅基地退出利用方案。村规划应根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，对集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、拆迁撤并类村庄等实行分类编制。鼓励有条件的村庄建立项目准入负面清单。规划方案应充分听取和尊重基层干部和村民诉求，广泛征求意见，报送审批前应经村民会议或村民代表会议讨论同意。县级政府应建立村规划的定期评估和动态调整机制。

　　（六）严格依法执行规划。经依法批准的村规划，是农村宅基地和集体建设用地审批、农村建设许可、农村土地布局调整、土地整治项目和城乡建设用地增减挂钩项目安排的重要依据，必须严格执行。乡镇人民政府及各有关职能部门应按照“先规划、后许可、再建设”的原则，对乡村建设活动实行全面有效监管。全面推行乡村建设许可制度，乡村旅游服务设施、乡村公共设施和公益事业建设以及村民住宅建设必须依法取得乡村建设规划许可证和用地许可手续，村民通过“筹资筹劳”方式建设的村级公益事业项目除外。新建工业项目必须进入省级及省级以上产业园区（含工业集中区）。县级城乡规划主管部门、国土资源主管部门和乡镇人民政府应严格规划实施管理，及时发现、制止和查处各类违法行为，确保不新增违法建筑，逐步消化存量违法建筑。对违法行为监督、制止和查处不力的，追究相关责任人的责任。

　　三、坚持集约节约用地

　　（七）加强宅基地管理。严格执行“一户一宅”政策，建新必须拆旧。审批村民宅基地申请时，应当严格执行土地利用规划，既要充分考虑村民正常、合理的建房需求，又要从严掌握分户条件，控制宅基地过快增长。超过村规划确定的宅基地总规模的，不再新增宅基地。多子女家庭父母应与其中一个子女共同拥有一处宅基地，独生子女家庭不得分户另行申请宅基地。村民将原有住房出卖、出租或赠予他人后，不再批准宅基地。加大对农村集中居民点的投入，完善配套设施，改善生产生活条件，引导村民适度集中居住。

　　（八）盘活集体建设用地。积极开展农村集体建设用地整理，引导村民尽可能利用旧宅基地、荒坡地、空闲地、废弃地等进行建房。鼓励统筹利用闲置土地和村部、小学、厂房等现有房屋，鼓励改造和建设村级公共活动场所和公租房。盘活现有村民住宅，允许将闲置村民住宅出租，鼓励向本村无房户或危房户转让。各地应结合拆违控违、改善人居环境等工作，多措并举整治“空心房”，及时修缮并利用具有保护价值、可融入乡村旅游的“空心房”。

　　（九）推动城乡建设用地增减挂钩。鼓励通过城乡建设用地增减挂钩，对农村“空心房”和废弃宅基地进行复垦，新增耕地可用于耕地占补平衡或按规定流转使用，增减挂钩流转收益通过支出预算优先用于巩固脱贫攻坚成果和实施乡村振兴战略。在尊重群众意愿前提下，优化调整增减挂钩涉及的土地权属关系，推动农村建设用地和农用地有序适度集中和规模经营。增减挂钩项目周边的空隙地，在保护生态环境前提下，可以与增减挂钩项目分开同步立项、同步设计、同步实施，分开同步验收和报备。

　　四、塑造村庄特色风貌

　　（十）鼓励开展村庄设计。开展村庄设计是塑造特色村庄的重要手段。村庄设计应将村庄建筑、环境整治、景观风貌、基础设施、公共服务设施等内容融为一体，打造立足乡土文化、富有地域特色、承载田园乡愁、体现现代文明的升级版乡村，避免千村一面，防止乡村景观城市化。鼓励农村人居环境改善示范村、美丽宜居示范村、历史文化名村、传统村落、美丽乡村示范创建村等有条件的村庄率先开展村庄设计。村庄设计由乡镇人民政府组织编制。

　　（十一）推动农房设计。县级以上城乡规划和住房城乡建设部门应切实做好农村住房设计通用图集的更新、完善和推广工作，并免费提供村民选择使用。农村住房设计应遵循安全、经济、实用、美观的要求，在确保安全性的同时树立传承创新和彰显特色的设计理念，科学配置功能空间，探索形成具有地域特色的“湘派民居”新范式。加大绿色节能新技术和装配式建筑推广应用，形成一批可借鉴、可复制、可推广的示范村庄、示范项目，以点带面，全面提升全省农房设计、建设水平。

　　（十二）保护传统风貌。切实保护村庄的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等整体空间形态与环境，全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居，更好地延续历史文脉。坚决制止拆除保护性建筑行为。加强历史文化名村、传统村落、少数民族特色村寨、特色景观旅游名村保护，统筹保护、利用与发展的关系，努力保护村庄的完整性、真实性和延续性。对符合历史建筑认定标准的建筑，县级人民政府应依法认定并公布，建立保护名录。

　　五、加强农房建设管理

　　（十三）控制农房规模。农村住房使用宅基地面积不得超过省规定面积标准，建筑层数原则上不得超过3层。各地应结合实际确定并公布当地农村住房建筑层数、建筑面积等控制标准，且不能超过省上限规定。全面落实农村住房“带图审批”制度，村民申请建房时应提供设计方案或选择农村住房设计通用图集。乡村建设规划许可证应载明农村住房建设位置、范围及建筑层数、高度、面积，并附经审定的设计方案或通用图集。

　　（十四）建立“四到场”制度。在农民申请和建房过程中，乡镇国土资源、规划建设管理人员和村组干部应做到选址踏勘到场、定点放样到场、基槽验收到场、竣工验收到场，现场审核确认申请人建房条件及是否符合用地、规划要求，实地放样确定四界，防止不按审批内容建设。

　　（十五）加强质量安全管理。各地要健全完善农村住房建设质量安全管理体系，开展农村住房建设施工关键环节的现场指导和巡查，发现安全隐患及时告知农户，对存在违反建筑工程质量安全强制性技术规范的予以劝导或制止。农村住房竣工后，乡村规划建设管理人员、施工单位或农村建筑工匠、建房户主共同进行验收。农村住房验收合格后，依法办理不动产登记。

　　对农村幼儿园、小学、卫生室、敬老院等公共服务设施建设，教育、卫生计生、民政等行业主管部门应严格执行建设程序，乡镇人民政府落实属地管理责任，住房城乡建设部门加强质量安全监管。

　　六、完善农村公共服务

　　（十六）切实提高安全保障水平。加强山洪灾害、地质灾害预警监测，严控切坡建房和沟口建房。对位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，应通过易地扶贫搬迁、生态宜居搬迁等方式，实施村庄搬迁撤并。实施农村饮水安全巩固提升工程，推进城乡供水一体化，保障农村饮水安全。逐步完善农村防洪、排涝、消防、交通应急指挥体系，推动城市应急救援体系向农村延伸，加强农村专业化应急管理队伍建设，扩充救援队伍，加大应急知识宣传，科学设置农村防灾避难场所，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理能力。

　　（十七）推动农村基础设施提档升级。加强农村中小学校建设，全面改善农村小规模学校办学条件。加快基层医疗卫生服务体系建设，支持农村医疗卫生机构改善条件。切实推进“四好农村路”建设，加快实施自然村通水泥（沥青）路建设。加快新一轮农村电网改造升级和乡村电子商务服务站体系建设。加快农村地区宽带网络和第四代移动通信网络覆盖步伐。

　　七、提高农村宜居水平

　　（十八）持续改善农村人居环境。各地要以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，扎实推进农村人居环境整治三年行动。深入推进农村垃圾治理，建立健全农村生活垃圾收运处置体系，在有条件的地区推行垃圾就地分类和资源化利用，大力整治非正规垃圾堆放点。加快推进农村“厕所革命”，各地要结合实际普及不同类型的卫生厕所，推进厕所粪污无害化处理和资源化利用。改建、新建农村住房必须配备无害化卫生厕所。加强技术支撑和指导，总结推广适用不同地区的农村污水治理模式。深入推进农村环境综合整治，实现省域全覆盖。大力开展美丽乡村示范创建，推进美丽乡村县、乡全域试点。

　　（十九）保护村庄自然生态。树立和践行“绿水青山就是金山银山”理念，乡村建设活动应坚持尊重自然、顺应自然、保护自然。对自然形成的植被、坡地、湿地、溪流等自然景观应尽量保留，合理利用，科学改造。对已造成自然生态破坏的，应因地制宜采取科学的工程措施和生态措施，加快生态修复。将河（湖）长体系延伸至村级，保护农村自然水体。实施村庄绿化工程，引导各地选用本地乡土树种，在村庄周边、庭院宅旁、村内道路河渠两侧栽植树木，提高村庄绿化覆盖率。

　　八、完善村庄建设管理机制

　　（二十）建立共谋共管制度。建立政府、村集体、村民等各方共同参与的村庄规划建设管理机制，动员村民投身村庄规划建设管理，保障村民决策权、参与权、监督权。农村住房建设在宅基地审批和规划许可前应按规定征求村民意见；批准后，宅基地批准文件、规划许可证和设计图纸应在村内长期公布，鼓励村民监督。鼓励村级组织发挥议事会等自治组织作用，引导广大村民树立“自己家园自己规划、自己建设、自己管理”的理念。

　　（二十一）健全完善村规民约。各地应指导村支“两委”建立健全村规民约，将遵守村规划、按审批内容建房、保护生态环境、改善人居环境等内容纳入村规民约，通过村民评议等方式褒扬乡村新风，深化村民自我教育、自我管理。

　　（二十二）建立村级规划建设管理员制度。乡镇（街道）应在村支“两委”成员中明确一名规划建设管理员，具体负责相关法律法规政策宣传和农村住房设计通用图集推广应用；履行村规划实施日常检查职责，及时劝阻并向乡镇（街道）报告管辖范围内违法占地、违规建房等行为；协助做好农村住房规划建设管理，负责村内农民建房申请受理及资料初审，配合落实农村住房建设管理“四到场”制度。

　　（二十三）完善农村建筑工匠制度。农村建筑工匠是农村住房建设质量和安全的重要保障。各级住房城乡建设部门应加强建筑工匠的管理和服务，对建筑工匠实行动态监管；加大建筑工匠教育培训力度，提升建筑工匠技能。农村危房改造等财政投资或奖补的建设项目，应由具有培训合格证书的建筑工匠或施工企业施工。

　　九、强化保障措施

　　（二十四）加强组织领导。各级人民政府要充分认识做好村庄建设工作的重要意义，进一步增强责任感和紧迫感，坚持政府主要负责人亲自抓，将村庄建设工作纳入当地经济和社会发展规划，列入议事日程和财政预算。各市州、县市区人民政府应将村庄规划建设管理工作列入对下一级人民政府的绩效考核内容，一级抓一级，狠抓各项措施的落实，切实扭转我省村庄建设工作薄弱的局面。

　　（二十五）加快制定配套政策。加快制定出台湖南省农村住房建设管理办法、农村建筑工匠管理办法。各县级人民政府要结合本地实际，制定和完善农村宅基地管理、农村住房建设管理、农村“空心房”整治、“两违”建筑整治等配套政策措施。

　　（二十六）提升管理服务能力。各地要在乡镇机构限额内，整合优化乡村规划建设管理资源和力量，配备适当乡村规划建设管理专业人员，明确工作职责，保障必要工作经费。优化村民建房审批流程，鼓励乡镇合并乡村建设规划许可、宅基地审批环节，实施村民建房报批“只跑一次”制度。

　　本意见自公布之日起施行。以往规定与本意见不一致的，以本意见为准。

湖南省人民政府办公厅  

2018年10月18日