前言
 
我国正处于经济和社会转型期，面临的矛盾错综复杂，各类自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件频发，如何提高应对突发事件的能力，已经成为各级政府和社会公众必须认真面对的重要课题。
应急演练作为一种模拟应对突发事件的行动演习，能变被动为主动，起到教育公众、锻炼队伍、发现问题、提高应对突发事件能力的作用。我国政府高度重视应急管理和应急演练工作，《中华人民共和国突发事件应对法》明确要求：“县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合训练、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力”；“县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练”；“居民委员会、村民委员会、企事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练”。
为进一步推动应急演练工作的深入开展，我们组织编写了《应急演练指南》。全书分两篇：上篇为应急演练理论，系统论述了应急演练的概念、目的、原则、分类及应急演练准备、组织机构、方案实施、评估总结等；下篇为应急演练实务，分自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类，介绍了若干具有代表性的应急演练实例。
本书由罗建军、周义祥策划和统稿，陈丹撰稿，蒋洲核稿。编写过程中，参阅了相关书籍和资料，在此一并表示感谢。书中错漏之处，敬请读者批评指正。
 
 
 
湖南省应急管理办公室
2010年11月
第一章 应急演练概述
突发事件是指突然发生造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发事件具有突发性和不确定性，其破坏或可能破坏性强、影响或可能影响面广；突发事件应急处置需要多个责任部门及人员共同参与，指挥协调及应急处置十分复杂。科学、严谨、高效开展突发事件应急演练活动，对提高相关人员应对突发事件的能力水平，有效应对突发事件，具有重要意义。本章将从应急演练的概念、目的、原则、分类4个方面，对应急演练进行理论梳理。
1、应急演练的概念
应急演练是在事先虚拟的事件（事故）条件下，应急指挥体系中各个组成部门、单位或群体的人员，针对假设的特定情况，执行实际突发事件发生时各自职责和任务的排练活动。具体地说，应急演练就是公共管理机构或社会组织模拟在面临突发事件时，启动突发事件反应机制和应对系统，组建突发事件应对工作机构并迅速投入运作，确认突发事件的状态并适时向公众公布事件真相，运用各种方法查明事件原因并制定应对事件的具体方案和组织实施，总结评估工作过程并调整和改进应对策略与方案这一完整的过程。作为应急管理的核心内容之一，应急演练是检验应急管理体系适应性、完备性和有效性的最好方式。定期进行应急演练，可以强化相关人员的警惕性和应急意识，提高快速反应能力和实战水平，发现应急预案和管理体系中的不足。同时，应急演练还可以有效减少真实应急行动中的人为错误，降低事发现场宝贵应急资源和响应时间的耗费。
1989年10月17日，美国旧金山发生里氏6.9级大地震。这是20世纪美国大陆经历的第二大震级的地震。由于此前一个半月举行过一次上千人参与的大规模地震演练，政府各部门熟悉应急救援工作，民众疏散较有秩序，从而大大减轻了灾难损害，仅死亡270余人，经济损失约10亿美元。2007年7月29日，河南省三门峡市陕县支建矿业有限公司支建煤矿东风井，因河床水通过采空区涌入井下，造成22采区69人被困。因此前河南省、市、县政府多次组织相关人员学习矿难救援演练流程，整个应急救援工作井然有序，各职能部门配合密切，69名被困矿工全部成功获救。
应急演练一般都需要事前作出计划和预案，在某种意义上也可以说是应急预案演练，但不完全等同于应急预案演练。一般说来，应急演练包括针对某类突发事件而进行的演练和针对某个应急预案而开展的演练两大类。应急预案中事前作出的计划和方案，并不是针对接下来的某一确定的应急演练活动，而是对某一类应急演练都实用；而应急演练中的事前作出计划和方案是指应急演练组织者在开展应急演练活动前制定出的演练方案，以便指导应急演练的具体操作流程。简而言之，应急预案中事前作出计划和方案相当于一个资源库，随时准备供有关人员采用。但在具体实施某一应急预案演练方案时，还需制定一些针对此次演练的临时性策划、计划和行动方案。
2、应急演练的目的
突发事件应急演练是应急管理工作的核心环节之一。它能有效减少应急管理中出现的不合理行为，提高应急管理系统的科学性，最大限度提高相关工作人员应对真实突发事件的实践能力。应急演练作为一种主动行为，在一定程度上成功改变了人类长期以来面对突发事件时的被动处境。
一、提高应对突发事件的风险意识
尽管人们可以通过一些渠道获得应对突发事件的技能和知识，但突发事件所造成的巨大破坏力和震慑力往往很难通过描述直观感受到，尤其是无法获得经历真实突发事件的心理状态。开展应急演练，通过模拟真实事件及应急处置过程，能使参与者从直观上、感性上真正认识突发事件，提高对突发事件风险源的警惕性，能促使公众在突发事件尚未发生时，增强风险意识，主动学习并掌握应急知识和处置技能，提高自救互救能力，保障生命财产安全。
2008年“5·12”汶川大地震是新中国成立以来破坏性最强、波及范围最广、救灾难度最大的一次地震。震级达里氏8级，灾区总面积约50万平方公里，其中极重灾区、重灾区面积13万平方公里，死亡（失踪）8.7万余人，受伤37.5万人，受灾人口达4625万人，直接经济损失8450余亿元。而位于地震核心区的绵阳市安县桑枣中学，全校2300名师生从剧烈晃动的5层教学楼撤离，仅仅用了1分36秒，无一人伤亡，创造了紧急避灾的奇迹。其中一个非常重要的原因就是该校从2005年起，每学期都要组织全校师生进行紧急疏散演练，每次活动都制定详细的演练方案，认真组织和安排，演练结束后还要进行考评总结并不断加以改进。反复的应急演练提高了全校师生应对突发事件的风险意识，全校师生在地震来临时能够从容不迫，按照演练时既定的程序有序撤离。
二、检验应急预案的可操作性
很多应急预案的制定没有经过突发事件的实践检验，或者制定后没有根据形势变化及时更新，无法适应不断变化的新情况、新问题。通过应急演练，可以发现应急预案存在的问题，在突发事件发生前暴露预案的缺点，验证预案在应对可能出现的各种意外情况方面所具备的适应性，找出预案需要修改和完善的地方。
湖南省是个水旱灾害频发的省份，早在2006年就发布了《湖南省防汛应急预案》和《湖南省抗旱应急预案》。省水利厅、省防汛抗旱指挥部办公室每年都按照预案，有针对性地组织1-2次应急演练，健全机制、锻炼队伍、提高能力。通过近于实战的应急演练和平时灾害应对中的经验教训，湖南省于2008年对上述两个预案进行了修订，弥补了原有预案中的诸多不足，提高了预案的科学性和可操作性，更好地指导水旱灾害防范应对工作实践。
三、增强突发事件应急反应能力
应急演练是保持、提高、检验和评价应急能力的一个重要手段。通过接近真实、亲身体验的应急演练，可以提高领导者应对突发事件的分析研判、决策指挥和组织协调能力。同时，应急演练还可以帮助应急管理人员和各类援救人员熟悉突发事件情况，提高应急实战技能，改善应急组织机构、人员之间的交流沟通、协调合作。此外，应急演练还可以让公众学会在突发事件中保持良好的心理状态，减少恐慌，配合政府及其部门共同应对突发事件，从而有助于提高整个社会应急反应能力。
2006年5月29日下午，兰州石油化工公司有机厂苯胺车间发生火灾，造成4人死亡、11人受伤。由于当地政府及有关部门和企业，此前经常组织相关应急演练，应急救援队伍和人员得到了充分锻炼，因而在面临真实事故时沉着冷静，处理事故有条不紊，整个火灾扑救过程指挥有序、配合密切，火灾被迅速控制。特别是在污染控制上，指挥人员借鉴了之前爆炸事故应急救援演练中防止水污染的模拟实战经验，对消防水采取土沙围堰截留、泵回事故应急池处理，有效防止了消防水污染事故。事后，经兰州市环保局调查监测，事故未造成空气及水污染，一场危机得到成功化解。
3、应急演练的原则
一、结合实际，合理定位
应急演练要紧密结合应急管理工作实际，根据资源条件确定演练方式和规模。由于演练规模、演练真实程度等条件的限制，有时仅靠一次演练难以完成全部目的。因此，需要将应急演练过程中包含的内容和环节细化为多个具体演练目标，形成一套系统的目标体系。在具体演练实施中可根据应急演练的性质和实际需要，区分出演练活动的核心目标、重要目标和备选目标，有针对性地对一定数量的演练目标进行检验。这样既可以保证每次演练的质量，又可以检验和提高现有的应急能力。
二、着眼实战，讲求实效
应急演练要以提高应急指挥人员的指挥协调能力、应急队伍的实战能力为着眼点。应急演练组织机构要精干，工作程序要简明，各类演练文件要实用，避免形式主义，以取得实效为检验演练质量的唯一标准。应急演练科目要结合当地可能发生的突发事件的类型、危险源的特点、发生时空、客观条件以及应急准备工作的实际情况进行。此外，还要高度重视对演练效果及组织工作的评估考核，总结并推广好的经验，及时整改存在的问题。以地质灾害防御应急演练为例，就湖南省而言，山体滑坡、崩塌、泥石流等地质灾害在时间分布上具有与气象变化的高度一致性，雨季（4-8月）为高发期，旱季为低发期；年际分布规律亦与降水量年际周期性旋回基本一致；在空间分布上，湖南省丘陵低山区为高发区，即多分布在海拔200-800米，地理上较密集地发生于湘西北、湘西南及湘东南地区。其中，尤以湘、资、沅、澧四水主干流及一级支流两岸为最，地质灾害防御应急演练方案要根据上述发生的时空规律而定。
三、精心组织，确保安全
应急演练要围绕演练目的精心策划演练内容、科学设计演练方案、周密组织演练活动。开展应急演练必须得到相关领导的重视，有关领导应积极参与演练过程并扮演与其职责相当的角色，精心组织应急演练。演练人员要熟悉应急演练流程及各个环节要求，各项演练活动应在统一指挥下实施。此外，开展应急演练要科学制定严格的安全措施，确保演练参与人员及演练装备设施的安全。如在灭火和应急疏散演练前，演练组织单位不仅要制定科学合理的安全疏散路线，还要确保安全出口、疏散通道畅通；安全疏散指示标志、应急照明完好；消防设施、器材在位等。
四、统筹规划，厉行节约
应急演练不可避免地要消耗一定量的人力、物力、财力。应急演练工作人员必须本着节约的精神，以最小的演练花费办最高效的实事。此外，应急演练组织人员要统筹规划应急演练活动，适当开展跨地区、跨部门、跨行业的综合性演练，充分利用现有资源，努力提高应急演练效益。
4、应急演练的分类
一、按组织形式划分
（一）桌面演练
桌面演练又称模拟场景演练和室内演练，是指由应急指挥机构成员以及各应急组织负责人利用地图、沙盘、流程图、计算机模拟、视频会议等辅助手段，针对事先假定的应急情景，讨论和推演应急决策及现场处置的过程。桌面演练一般通过分组讨论的形式进行，其信息注入的方式包括灾害描述、事件描述等，整个过程只需展示有限的应急响应和内部协调活动。桌面演练一般针对应急管理高级人员，在没有时间压力的情况下，演习人员在检查和解决应急预案中存在问题的同时，获得一些建设性的讨论结果。其主要目的是在友好的、压力较小的情况下，锻炼演习人员制定应急策略、解决实际问题的能力，提高应急反应能力和应急管理水平。桌面演练的优点是资金花费少，筹备时间短，调用资源少；不足之处主要是现场感不强。
2009年湖南省举行的处置爆炸恐怖事件应急演练，就是一次典型的桌面演练。此次演练以PPT展示与解说员旁白结合的方式在室内进行，按照《处置爆炸恐怖事件预案》设定10个环节，分别是现场爆炸、报警接警、先期指挥、先期处置、研判调度（第一次）、事态升级、研判调度（第二次）、省指决策、发起总攻和善后工作，演练过程井然有序，检验了反恐预案的完备性、可行性和反恐成员单位应对突发恐怖事件的应急指挥调度能力。
（二）实战演练
实战演练是指参演人员利用应急处置涉及的设备和物资，针对事先设置的突发事件情景及其后续的发展情景，通过实际决策、行动，完成真实应急响应的过程，以检验和提高相关人员的临阵组织指挥、队伍调动、应急处置和后勤保障等应急能力。按照事前是否先通知参演单位和人员，可分为“预知”型演练与“非预知”型演练。“预知”型演练是在演练正式开始前，演练策划组已将演练的具体安排告知参演组织和人员，演练人员事前有了心理准备，从而避免不必要的恐慌，有助于在演练中稳定发挥，展示应急技能水平；“非预知”型演练是演练开始后，应急中心通知各应急组织赶到指定现场处置突发事件，各应急组织在不知道是演练的情况下迅速组织人员做出相关应急响应行动，当应急组织人员到达现场后，才被告知这是一次演练并介绍演练的基本情况，然后再根据演练方案完成余下的演练内容。由于突发事件的发生发展往往是难以预料的，为了进一步增强演练的实效性，近年来各应急机构倾向于举行“非预知”型的综合演练活动，用接近实战的方式检验和提高应急能力。“非预知”型演练侧重于检验应急系统的报警程序和紧急情况下信息的传递效率，要求应急机制健全、应急组织训练有素，并能够应付突发的紧急情况。但这类演练在事先必须周密策划，一是要评估当地救援能力能否承受实战演练的考验，确保演练能够安全、顺利进行；二是要评估演练对现场周围的社会秩序可能造成的负面影响。
实战演练的特点是通常要在特定场所完成。洪涝、地震、泥石流、火灾、海上搜救等灾害事故发生过程中的人员疏散演练一般采用实战演练，尤其是突发事件中公共场所的人员疏散工作必须在实战演练过程中才能发现问题，提高疏散效率，最大限度地保障人民生命财产安全。实战演练的优点是操作性和现场感强，影响力大；缺点是资金花费大，筹备时间长，调用资源多。
2006年广东省举行的琼州海峡海上搜救防污演练，就是一次由政府及有关部门组织的实战演练，整个演练历时90分钟，多个部门、单位共同参与，有效地提高了琼州海峡海上搜救的协调、指挥和应急反应能力。
二、按内容划分
（一）单项演练
单项演练又称功能演练，是指针对某项应急响应功能或其中某些应急响应活动进行的演习活动。单项演练注重针对一个或少数几个参与单位（岗位）的特定环节和功能进行检验。单项演练可以像桌面演练一样在指挥中心内举行，也可以是小规模的现场演练。其主要目的是针对特定的应急响应功能，检验应急响应人员的某项保障能力或某种特定任务所需技能以及应急管理体系的策划和响应能力。常见的单项应急演练有：通信联络、信息报告程序演练；人员紧急集合、装备及物资器材到位演练；化学检测功能演练；防护行动演练；指导公众隐蔽与撤离、通道封锁与交通管制演练；医疗救护行动演练；人员和治安防护演练等。
单项演练的特点是目的性强。演练活动主要围绕特定应急功能展开，无需启动整个应急救援系统，既控制了演练规模，降低了演练成本，又达到了“实战”锻炼的效果。
（二）综合演练
综合演练是指针对某一类型突发事件应急响应全过程或应急预案内规定的全部应急功能，检测、评估应急体系整体应急处置能力的演习活动，也被称为全面演练。综合演练一般采取交互式进行，演习过程要求尽量真实，调用更多的应急资源开展人员、设备及其他资源的实战性演习，并要求应急响应部门（单位）广泛参加，以检查各应急处置单位的任务执行能力和各单位之间的相互协调能力。综合演练涉及应急组织和人员多，准备时间长，需要有专人负责应急运行、协调和方案拟定，还可能需要上级应急组织和人员在演习方案设计、协调和评估工作等方面提供技术支持。
综合演练的特点是真实性和综合性。演练过程涉及整个应急救援系统的每一个响应要素，能够较全面客观地反映目前应急系统应对重大突发事件所具备的应急能力，但演练成本也很高，因而不适宜频繁开展。
三、按目的和作用划分
（一）检验性演练
检验性演练是指为检验应急预案的可行性、应急准备的充分性、应急机制的协调性及相关人员的应急处置能力而组织的演练。检验性演练尤其注重对应急演练工作人员的语言表达、情绪控制、分析预测、调查研究、快速疏散人员、自我心理调试等基本技能的检验。此外，演练工作人员之间的协调合作能力也是检验的重点。如调动和整合各方面资源，协调不同组织、不同部门、不同人群之间的关系，疏散可转移人员，组织统一行动等。
（二）示范性演练
示范性演练是指为向观摩人员展示应急能力或提供示范教学而严格按照应急预案规定开展的表演性演练。鸣放防空警报演练就是典型的示范性演练。它是按照预定的方案、计划对城市进行多种类型的防空袭警报试鸣行动。通过警报试鸣，可以使广大市民群众熟悉警报信号的规定和疏散隐蔽路线与地点，提高广大市民自我防护意识和自救互救能力。
（三）研究性演练
研究性演练是指为研究和解决突发事件应急处置的重点、难点问题，试验新方案、新技术、新装备而组织的演练，如大型油库灭火研究性演练。
上述不同类型的应急演练是按不同的分类标准划分的，往往在各种演练活动中都要综合运用多种演练类型。应急演练的形式多样，在实际操作过程中，可以根据需要灵活选择有效的演练形式，但要牢牢抓住演练的关键环节，以达到预期演练效果。