第七章   应急宣传、培训与舆情监控
 
 
第一节    应急宣传
 
宣传是一种专门为了服务特定议题的信息表现手法。宣传的基本含义有3种：①宣布、传达。②向人讲解、说明，进行教育。③传播、宣扬。应急知识是预防和应对突发事件的各种知识和技能的总称。政府通过宣传普及应急知识，可以使公众增强应急意识，了解突发事件发生的过程，掌握自我保护的方法，增强突发事件应对能力，提高应急管理技能。因此，加强对应急知识的宣传和普及，有利于提升政府的应急管理效果。可以说，应急知识的宣传普及程度，在某种意义上说代表着一个国家的文明程度和经济发展水平。我国实现全面建设小康社会的奋斗目标，一个突出的特点，就是要贯彻以人为本的理念。随着我国经济的持续发展，公众对提高生活质量充满期待，对减灾防灾和社会安全有了强烈需求。
一、应急宣传的意义和作用
（一）应急知识宣传普及能够唤起公众积极参与预防和处置突发事件的责任感和自觉性。由于我国长期相对和平、稳定的环境，幅员辽阔，突发事件对当地的影响，公众感触不深，因而应急意识一般比较淡薄，对突发事件往往漠不关心，通过应急宣传，使广大公众认识到突发事件的预兆、发生后的巨大危害和严重后果，促使公众增强预防和处置突发事件的责任感，提高公众对各种信息的识别能力，从而提高对风险的防范能力，将突发事件化解于萌芽状态，一旦发生，也能及时应对。2007年7月27日，湘西土家族苗族自治州泸溪县潭溪镇朱雀洞村枞树坪组地质隐患点看守人员发现山体滑坡迹象后，及时利用“五个一”（一本书、一张图、一个喇叭、一个铜锣、一个手电筒）中的一个铜锣发出预警，村干部接警后迅速组织村民紧急撤离。由于转移及时，尽管山体滑坡导致房屋大面积倒塌和损毁，但487名村民没有一人因灾伤亡，取得了应对处置工作的圆满成功。如果不是及时发现滑坡征兆，及时预警，迅速撤离，后果不堪设想。通过应急知识宣传普及，使公众认识到突发事件的严重性，能够促使全社会增强预防突发事件的责任感。通过对预防和应对突发事件知识的学习，有助于提高公众对各种信息的判断能力和对风险的防范能力，从而为应对突发事件打下良好的基础。
（二）通过宣传普及应急知识，能使公众充分利用并掌握应急知识和技能。2006年中央电视台曾报道过一个节目《中国的骄傲》：深圳市南山区小学一7岁小女孩袁媛，清晨起床上卫生间，闻到一种气味，有想吐的感觉，就到另一个房间去叫父母亲，这时父母亲却叫不应了。她联想到老师说的煤气中毒和处置方法，立即关了煤气，打开窗户，拨打120电话，使她的父母亲得救了。同样的报道还有：2004年12月26日，印度尼西亚苏门答腊岛附近海域发生地震，引发海啸，造成巨大破坏，遇难人数逼近30万，其中一个重要原因是人们缺乏安全防范意识，缺少识别灾难预兆和应对的知识和经验。当时有一位11岁的英国女孩蒂莉·史密斯随家人旅游，她看到海里突然露出来很多海生动物，当时有不少游客去捡拾这些东西，她想起老师在地理课上讲到的海啸征兆，马上意识到会有海啸发生，立即向身边的大人发出了危险信号。经她提醒，有300多人紧急转移，保住了生命。后来小女孩被请到联合国总部，给予了表彰。以上事例说明，政府通过有关部门、学校、新闻媒体等宣传普及应急知识，可以使公众掌握自我防护方法，增强危机应对能力，提高危机管理技能，从而最大限度地减少突发事件造成的灾害。
（三）应急知识宣传普及能够为处于突发事件中的公众提供智力支持和精神动力。首先，应急知识宣传普及能够消除人民群众在面对突发事件时不必要的慌乱心理，保持正常的生产生活秩序。其次，应急知识宣传普及能够使人民群众掌握必要的应急处置技能，面对突发事件能够避免、减少人身和财产的损害。第三，应急知识宣传普及能够凝聚人心，在灾难发生时，能够促使公众同舟共济、万众一心，共同克服突发事件带来的影响。如汶川地震中，安县桑枣中学近2400名师生，仅用1分36秒的时间全部实施了安全转移，疏散过程中连挤踩事故都没有发生，无一人伤亡，创造了奇迹，这些都得益于该校近4年来每期组织的师生应急疏散演练和校园维修。所以，当时的舆论评定该校校长是史上最牛的校长。
（四）应急知识宣传普及能够让公众有能力监督和配合政府及时有效地处置突发事件。公众掌握一定的应急知识，能够对政府应对突发事件工作的过程进行有效的监督，能够对政府在应对突发事件过程中违背公共利益的做法提出批评意见和好的建议。同时，掌握应急知识的公众也能够更有效地为政府处置突发事件提供帮助和配合，从而使突发事件尽快得到处置。
发达国家特别重视对国民危机意识的培养和应急知识的宣传与培训。英美国家非常重视对民众的应急知识宣传教育，英国郡政府和美国联邦、各州政府在预防和处置突发事件方面的宣传教育工作内容翔实具体，针对性、可操作性很强。如美国联邦政府紧急事件管理局将核电站、火山点、地震活跃带、恐怖分子可能攻击目标等资料广泛印发给政府各部门、企业和民众。日本是一个自然灾害比较频发的国家，政府特别重视对国民的应急知识宣传教育，如为了对国民进行防灾知识培训教育，日本各地设有许多由政府出资兴建的防灾教育中心，免费向国民开放。在日本每年一度的9月1日“防灾日”，全国各地政府、社区、学校和企业都要举办综合性的防灾训练。此外，日本各地还设有许多防灾体验中心，免费向市民开放，这些中心设有模拟火灾、地震的情景，供公众亲身体验灾难实况，了解避难方法。
二、应急宣传的主要内容和重点
应急宣传内容广泛，涉及应急管理的整个过程。按应急管理工作内容分为一案三制（预案、体制、机制、法制）的宣传；按突发事件发生的阶段分为事前、事发、事中、事后的宣传；按突发事件发生的领域分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的宣传等内容。
（一）《中华人民共和国突发事件应对法》等法律法规的宣传
我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。我国历来高度重视突发事件应对工作，采取了一系列措施，建立了许多应急管理制度。改革开放特别是近些年来，国家高度重视突发事件应对法制建设，取得了显著成绩。据统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。2007年《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施。但是，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。《中华人民共和国突发事件应对法》是在认真总结我国应对突发事件经验教训、借鉴其他国家成功做法的基础上，根据宪法制定的一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。它是政府提高依法应对突发事件的能力，贯彻落实依法治国方略、全面推进依法行政的客观要求，是构建社会主义和谐社会的重要举措。各级各部门要加大宣传的力度，既要让政府各部门工作人员掌握这部法律，也要让社会公众充分了解这部法律，提高全社会应对突发事件的能力，强化全社会的突发事件意识和责任意识。
（二）预案的宣传、解读
2004年以来，重点是宣传解读预案的主要内容和处置规程。国务院和地方各级人民政府及其部门、单位制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应急预案体系初步建立。应急预案是根据有关法律法规组织专家和相关人员分别组织编写经一定程序审议通过的，制定机关会根据实际需要和情势变化适时修订、调整、完善应急预案。应急预案的制定者、处置突发事件的组织者和实施者往往是分离的，特别是随着相关处置部门人员的变动和修订、调整、完善后的应急预案，如平时不对预案内容宣传、学习和解读，不了解和不熟悉应急预案的内容和处置规程，在处置突发事件时就会惊慌失措。应急预案的宣传、解读工作是预防与应急相结合、常态与非常态相结合，是积极做好应对突发事件各项准备工作的一项重要内容。
（三）应急知识的宣传
1、按照事前、事发、事中、事后的不同情况，分类宣传普及应急知识。事前、事发教育以了解突发事件的种类、特点和危害为重点，掌握预防、避险的基本技能；事中教育以自救、互救知识为重点，普及基本逃生手段和防护措施，告知公众在事发后第一时间如何迅速作出反应，如何开展自救、互救。这里重点需要培养两种能力：一种是应急生存能力，即个人在突发事件发生时保护自己并尽可能对他人施以援助的能力，包括求生的技能、求助的方法、自救的技能和互助的技能等。另一种是应急心理承受能力，即个人的心理抗打击力和抗受挫折等能力，做到面对突发事件临危不乱，沉着应对。事后教育以经历过突发事件的公众为重点，抚平心理创伤，恢复正常社会秩序。
2、按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的不同领域的不同特点开展宣传。宣传中要重点介绍本地区多发的、常见的洪涝、旱灾、地质、农业生物、气象、地震、森林火灾、煤矿事故、安全生产等重大事故灾难、重大疫情（如人禽流感、甲型H1N1流感等）、社会群体性事件的有效处置方法和应对措施等。
3、要通过典型案例的分析，增强公众的公共安全意识和法制意识。通过介绍国内外应对突发事件的正反两方面的典型案例，剖析公众在遭遇突发事件时，临危不乱、灵活运用自救互救知识配合政府救援、减少人员伤亡的正确做法，增强公众应对突发事件的综合素质。
各级政府及其有关部门应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合自身的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传；各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容。
做好应急宣传工作，要从过去单一、分散式的应急宣传模式向集成式应急宣传模式转变，通过做好5个方面的整合来实现集成式的应急宣传工作目标，即：整合应急宣传主体、整合应急宣传渠道、整合应急宣传资源、整合应急宣传内容、整合应急管理领域。更全面、积极、主动、科学地做好应急宣传工作。
1、整合应急宣传主体。就是要从过去以政府为主向提倡主体多元化方向转变，即建立政府、媒体、基层单位等多元主体的应急宣传机制，让不同的主体利用各自的优势和特长积极主动地进行应急宣传。
2、整合应急宣传渠道。既充分发挥过去已有的如广播、电视、报刊等传统媒介进行应急宣传，又全方位、多媒介地进行应急宣传，如专业培训、使用新兴媒介等，互联网和新推出的3G手机，更是让渠道多样化和丰富化，可双向互动沟通。
3、整合应急宣传资源。应急管理是一个大的系统工程，应急宣传是这个大系统的一个子系统，同样需要加强硬件建设和软件建设，硬件建设如建立宣教基地、防灾教育中心等；软件建设要进行宣传教学研究，怎样宣传、如何教学才能取得最佳应急宣传效果。
4、整合应急宣传内容。就是宣教的内容要系统化和专业化并举、精确与熟练并重。
5、整合应急管理领域。就是应急宣传不要单兵作战，应与其他应急管理领域如应急预案体系建设、编制和实施应急体系建设规划、应急平台建设、公共安全科技攻关等应急管理领域紧密结合起来，协同发展，既可减少应急宣传的行政成本，又会取得事半功倍的应急宣传效果。
三、应急宣传的责任主体
在突发事件中，公众防范意识和应急能力往往决定了突发事件的发展态势和处置效果。目前公众安全意识还相当薄弱，缺乏应急意识，安全常识贫乏。对于电视、报刊上报道的突发事件，虽然触目惊心，许多人往往一看了之，很少想到其前因后果；对身边存在的安全隐患也表现出麻木不仁，事不关己。甚至有关部门对一些商场、学校、娱乐场所、居民楼的安全隐患提出整改意见直至警告、处罚，许多人亦不以为然。一旦突发事件发生，由于缺乏准备，难以从容应对，造成严重损失。
在我国，全面加强和深入推进应急管理工作，是党中央、国务院作出的重大决策。2005年以来，国务院分别下发了《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国务院关于全面加强基层应急管理工作的意见》等文件，强调要进一步重视应急知识的宣传普及工作。2005年，国务院应急管理办公室专门设立宣教处负责应急知识宣传普及工作，下发了《应急管理科普宣教工作总体实施方案》进行专题部署。
《中华人民共和国突发事件应对法》第二十九条规定，县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、企事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。以上法律规定县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、基层组织以及媒体作为应急宣传的主体。法律作出如些规定，是由于他们与社会公众联系最密切，最熟悉了解当地的情况，又是发生突发事件最早、最直接的应对主体，由他们组织开展应急知识的宣传普及活动，最有针对性，又易于组织实施。上级人民政府及其有关部门应督促和指导做好应急知识的宣传普及工作。
 
第二节     应急培训
 
培训是一种有组织的知识传递、技能传递、标准传递、信息传递、信念传递、管理训诫行为。为了达到统一的科学技术规范、标准化作业，通过目标规划设定、知识和信息传递、技能熟练演练、作业评测、结果交流等现代信息化的流程，让受训者通过一定的教育训练技术手段，达到预期的目标。应急培训工作，是提高各级领导干部处置突发事件能力的需要，是增强公众公共安全意识、社会责任意识和自救、互救能力的需要，是最大限度预防和减少突发事件发生及其造成损害的需要。
《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》中指出，要积极开展对地方和部门各级领导干部应急处置能力的培训，并纳入各级党校和行政学院培训内容。根据国务院有关精神，各地将应急管理培训纳入干部教育总体安排，对各级应急管理干部进行较为全面、系统的培训；形成以应急管理理论为基础、以应急管理相关法律法规和应急预案为核心、以提高应急处置和安全防范能力为重点的培训体系；健全培训管理制度，优化配置培训资源，落实各项保障措施，完善培训激励和约束机制，不断提高培训质量；建立以实际需要为导向，政府主导和社会参与相结合，注重实效、充满活力的应急管理培训工作格局。
一、领导干部培训
2008年10月，胡锦涛总书记在全国抗震救灾总结表彰大会上强调：“要始终把提高各级领导班子和领导干部的领导水平和执政能力作为党的建设的关键环节，推动各级领导班子和领导干部提高领导科学发展、促进社会和谐的能力，增强应对突发事件的能力和水平。”党中央国务院高度重视和关注加强对领导干部的应急管理培训，提高领导干部统筹常态管理和应急管理、指挥处置突发事件的水平。领导干部培训的内容包括法律法规、应急预案、应急决策方法、应急指挥程序与交流沟通方式等。
（一）认识水平与能力
领导干部应急管理培训的重点是增强应急管理意识，提高应急管理能力。要学习党中央、国务院关于加强应急管理工作的方针政策和工作部署，以及相关法律法规和应急预案，提高思想认识和应对突发事件的综合素质。要加强对突发事件风险的识别，深入分析我国自然灾害发生的特点和运行规律，跟踪和把握各种社会矛盾的变化规律和发展方向，从而采取有针对性的疏导和管理措施，制定可行预案，争取把问题解决于萌芽状态之中，或降低突发事件的破坏程度。
（二）决策技术与方法
面对突发事件，要头脑冷静，科学分析，准确判断，果断决策，整合资源，调动各种力量，共同应对。在发生突发事件的紧急情况下，高效决策，是正确应对事件的关键，又是一个较复杂高难度的过程，要求领导者有良好的素质和决策能力。而很多领导者未接受过基本的应对突发事件的培训，缺乏起码的决策知识，因而造成决策失误，造成巨大损失。有的不能从突发事件中接受教训，导致类似事件再度发生。因此必须通过培训，不断提高领导干部科学决策的能力和应变突发事件的能力，帮助决策者总结经验教训，提高实战能力。
现代决策手段和工具日益朝着程序化、自动化、科学化、规范化的方向发展，作为决策者要学会利用各种信息技术、人工智能技术以及运筹学、系统分析等决策技术和方法，改进固有的运作方式、组织结构和办事流程。强化和尊重决策智囊机构的地位和作用，为领导提供突发事件的信息，提供各种决策方案以供选择。
（三）法制观念与意识
依法治国，依法行政，我国已相继制定突发事件应对法以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规60多部，基本建立了以宪法为依据、以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，突发事件应对工作已进入制度化、规范化、法制化轨道，领导干部必须认真学习这些法律法规，在紧急情况下行使行政紧急权，依法应对突发事件，保护公民权利。
（四）现场控制与执行能力
要通过培训，使担任事故现场应急指挥的领导干部具备下列能力：协调与指导所有的应急活动；负责执行一个综合性的应急救援预案；对现场内外应急资源的合理调用；提供管理和技术监督，协调后勤支持；协调信息发布和政府官员参与的应急工作；负责向国家、省市、当地政府主管部门递交事故报告；负责提供事故和应急工作总结。
各级政府要将对领导干部的培训纳入应急体系建设规划。坚持脱产培训与在职学习相结合。根据领导干部脱产培训工作总体安排，依托培训机构，将应急管理内容纳入政府系统领导干部培训、轮训课程体系。有组织有计划地举办领导干部应急管理专题培训班等。
二、公务员培训
政府应急管理的成功程度取决于多方面的因素，其中最重要的就是政府的应急管理能力，它表现为政府的组织能力和整合程度。从组织层次分析的角度来看，政府应急能力体现为政府机构和公务员的能力。公务员是应急管理的主要力量，其应急管理能力的高低，直接代表和体现了政府应急管理能力的高低，因此加强公务员应急管理能力的培训就显得尤为重要。有效的培训可以打破公务员常规的思维方式和观念，提高公务员参与应急管理时的素质和应对能力；通过对不同类型、不同程度、不同性质的突发事件的了解和熟悉，增加其对潜在突发事件的警惕性和处理突发事件的经验；可以在最短的时间内迅速提出控制突发事件影响的解决方案并参与相应的行动。
（一）公务员应急培训的原则
1、理论联系实际，学以致用。理论联系实际，是我国学习理论、培训干部的一条重要原则，也是国际上各国公务员培训的通用规则。例如，加拿大联邦政府的公务员培训，理论占30%，实战占70%。应对突发事件能力的培训，就要把应对突发事件的理论与我国和当地突发事件的产生和应对的实际情况结合起来，有针对性，有侧重点。例如，历年洪涝灾害产生多的地方，就要结合当地地质水文资料（包括洪涝灾害发生的情况、目前的气象预报、水库堤防的工程质量、江河堤坝的加固），低洼地公众的迁移，抗洪抢险的落实等等。并采取相应的措施，使培训过程既成为提高思想和应对能力的过程，又成为发现、解决问题的过程，而不是漫无目的，言不及实。
2、因人、因时、因地制宜，有的放矢。公务员自身所学专业、知识基础、工作经历各不相同，所从事的工作、所要经常面对和防范的突发事件的性质不同，必须按照他们的实际需要、实际程度进行培训。其次不同时期社会经济发展、国家的重大经济举措可能引发的社会矛盾，有针对性地对公务员施以他们所需要的应对突发事件的知识技能，必要时进行分级分类培训，使学员对课程听得懂，用得上。突发事件发生还有地域特点，如交通事故易发区，生产烟花爆竹容易发生爆炸事故区，容易发生瓦斯爆炸、漏水矿区，这些地域和相关职能部门的公务员要有针对性地学习有关防范和应对相关类型突发事件的知识，不能南辕北辙，学用脱节，于事无补。
3、前瞻性与持续性相结合。在突发事件发生之前就进行化解，是应急管理的最高境界，也是应急培训的最终目的。“曲突徙薪无恩泽，不念预防之力大；焦头烂额为上客，徒知救急之功宏。”这话见于《汉书·霍光传》，说的是一个古人对待应急管理的故事。“曲突徙薪”的意思是使烟囱弯曲，将柴草搬走。突是烟囱，徙是迁移。这是劝人防患于未然，避免发生火灾。焦头烂额是形容因救火头部被烧成重伤，这是说的帮助失火人家救火，两者都是对突发事件的应急管理，只是前者是预防，后者是事后处理，主人对劝他防患于未然的人无感激之心，只有对帮他救火的人才奉为上客。公务员应急管理培训一般都是针对未来可能发生的突发事件，因此培训要具有前瞻性，针对可能发生的事件做好应对准备，甚至在突发事件发生之前就进行化解消除。在日常生活中消除事故隐患，排除险情，化解矛盾，使危机消除于无形，也是公务员培训的最佳目的和最终成果。当然，由于突发事件的经常性和难以预见性，公务员的培训不能一成不变，一劳永逸，而是要经常进行，以更新知识，提高能力和水平，才能应对不断变化的世界，应对新的突发事件。
（二）公务员培训的重点和方法
1、培训重点。应急管理培训的重点根据培训对象而有所不同，对应急管理干部，包括各级各类应急管理机构负责人和工作人员，培训的重点是熟悉、掌握应急预案和相关工作制度，提高为领导决策服务和开展应急管理工作的能力。各级应急管理机构要采取多种形式，加强工作人员综合业务培训，有针对性地提高应急值守、信息报告、组织协调、技术通讯、预案管理等方面的业务能力。对其他公务员的培训，重点是增强公共安全意识，提高排除安全隐患和快速高效应对处置突发事件的能力。
要通过培训，使受训人员的应急知识得到拓展，形成以应急管理理论为基础，以提高各级应急管理人员的应急处理和事故防范能力为重点，以提高各类人员事故预防、应急处置、指挥协调能力为基本内容的教育培训课程体系。培训是一个逐步提高认识、提高能力的过程，需要以实际需要为导向，逐步形成多渠道、多层次、全方位的工作格局。
2、培训方式和方法。在培训的具体安排上可以多种多样，可以采取脱产培训与在职学习相结合，分级分类组织培训。对基层干部可以充分利用各类教育培训机构及远程教育渠道，开展应急知识和技能培训。可以发挥高等学校、科研机构培养应急管理人才和专业人才的作用。充分利用现有各类培训教育资源和广播、电视、远程教育等手段，依托各级党校和各类专业院校以及应急领域科研院所，开展联合培训。有计划地举办专题培训班，推进培训手段的现代化。
在培训方法上可以多种形式并存，不拘一格。常用的有讲授法、案例法、情境模拟法等。讲授法是一种常用的方法，在培训的开始阶段常常需要采用。但应急培训对象多为中年人，有一定的知识基础和社会生活经验，分析理解能力较强，如讲授过程比较枯燥，容易出现注意力不集中、降低培训效果。可采用启发式、多样性教学。教师除讲解传授基础知识、基本技能外，可启发学生提问，相互讨论，共同寻找答案。可采取讲课、讲座和专题报告等多种形式授课，课后组织讨论，将意见反馈，调动教学双方的积极性，相互促进，将课堂教学引向深入。案例法是使受训公务员通过分析现实案例而得到应对突发事件的知识和训练的一种方法。在培训中，指导者对受训人员先介绍一个应对突发事件的案例，要求受训者对案例进行讨论，分析其处理过程的得失、成功或失败的原因，从中学习应对突发事件的知识和技能。情景模拟法就是指根据受训者可能担任的职务，编制一套与该职务实际情况相似的项目，将受训者安排在模拟的、逼真的工作环境中，要求受训者处理可能出现的各种问题，用多种方法来测评其心理素质、潜在能力的一系列方法。
三、专业人员培训
专业应急救援人员是应急救援的主要力量，主要包括抢险救护、医疗、消防、交通、通讯等人员以及企业单位设立的专职或兼职应急救援队。目前，我国安全生产应急救援队伍总人数已达25万多人，覆盖了矿山、危险化学品、消防、水上搜救、铁路交通及民航等方面，如地震、消防等部门建立的专业救援队伍，林业系统建立的森林消防队，能源系统在各地建立的矿山抢险救援专业队，交通系统建立的港口消防队、海上救援队，化工系统的化学事故救援队伍等。
对于不同职能的应急人员，培训的内容和要求也不一样。培训内容主要包括相关危险品特性、病毒细菌防范、污染处理、具体技术设施等技术方面的内容，以及现场救护与应急自救、应急设备操作、应急装备使用等技能方面的内容。基本要求是：通过培训，使应急人员掌握必要的知识和技能以识别危险、评价事故的危险性，从而采取正确的措施。
（一）初级操作水平应急人员
该水平应急人员主要参与预防危险事故的发生，以及发生事故后的应急处置，其作用是有效控制事故扩大化，降低事故可能造成的影响。对他们的培训要求包括：掌握危险因素辨识和危险程度分级方法；掌握基本的危险和风险评价技术；学会正确选择和使用个人防护设备；了解危险因素的基本术语和特性；掌握危险因素的基本控制操作；掌握基本危险因素消除程序；熟悉应急预案的基本内容等。
（二）专业水平应急人员
专业人员培训应根据有关指南要求执行，对其培训要求除了掌握初级操作水平应急人员的知识和技能以外，还包括：保证事故现场人员的安全，防止伤亡的发生；执行应急行动计划；识别、确认、证实危险因素；了解应急救援系统各岗位的功能和作用；了解个人防护设备的选择和使用；掌握危险的识别和风险的评价技术；了解先进的风险控制技术；执行事故现场消除程序；了解基本的化学、生物、放射学的术语及其表示形式。
（三）专家水平应急人员
具有专家水平应急者通常与相关行业专业技术人员一起对紧急情况作出应急处置，并向专业人员提供技术支持，因此要求该类专家应对突发事件危险因素的知识、信息比这些专业人员更广博、更精深，因而应当接受更高水平的专业培训。其要求是：接受专业水平应急人员的所有培训要求；理解并参与应急救援系统的各岗位职责的分配；掌握风险评价技术；掌握危险因素的有效控制操作；参加一般和特别清除程序的制定与执行；参加应急行动结束程序的执行。
作为应急管理专业人员，重要的是具有专业操作水平。国家重视建立应急救援专家队伍，充分发挥专家学者的专业特长和技术优势，他们也是广义的专业人员。对专业人员的培训，要同培训公务员一样，充分发挥高等学校、科研机构的作用。因为他们的专业性更强，更要依托各类专业院校和国家应急领域科研院所进行专门或联合培训。
四、岗位培训
对处于能首先发现事故险情并及时报警的岗位上的人员，如保安、门卫、巡查、值班人员等，培训内容主要是人员素质、文化知识、心理素质、应急意识与能力。培训要求是：能识别危险因素及事故发生的征兆；了解所涉及的危险事故发生的潜在后果；了解应急人员自身的作用和责任；能确认必需的应急资源；如果需要疏散，则应限制未经授权人员进入事故现场；熟悉现场安全区域的划分；了解基本的事故控制技术。
（一）报警
通过培训，使应急人员了解并掌握如何利用身边的手机、电话等工具，以最快速度报警。使用发布紧急情况通告的方法，如使用警笛、警钟、电话或广播等。为及时疏散事故现场的所有人员，应急人员要掌握在事故现场贴发警示标志等方法，引导人们向安全区域疏散。
（二）疏散
培训应急人员在事故现场安全有序地疏散被困人员或周围人员。对人员疏散的培训主要在应急演练中进行。
（三）自救与互救
通过培训，使事故现场的人员了解和掌握基本的安全疏散和逃生技术，以及学习一些必要的紧急救护技术，能及时抢救事故现场中有生命危险的被困人员，使其脱离险境或为进一步医疗抢救赢得时机。
基本应急培训是岗位培训的重要内容。加强岗位培训可以加强基层应急管理工作，加强基层综合应急队伍建设。组建基层应急队伍，可以在隐患排查和信息报告中发挥重要作用，在先期处置中发挥骨干作用，在协助处置和恢复重建中发挥辅助作用。要充分整合现有基层应急力量，主要包括基层警务人员、医务人员、民兵、预备役部队、物业保安、企事业应急队伍和保卫人员、志愿者队伍等几支重要力量。政府相关职能部门的基层工作人员也可发挥重要作用。以这些人群为基础，同时吸收有关专家和有相关救援经验人员参加，组成相对固定的基层综合应急队伍。定期或不定期集中加强综合培训和演练，提高应急水平。
 
第三节 舆情监控
 
在常态的新闻传播情境中，政府、媒体和公众三方力量可以达到一种动态平衡，即处于中间的媒体满足了社会两端——政府和公众在一定程度的信息需求，公众通过媒体表达对政府行为的认知和态度，政府在自身目标的驱动下，结合舆情调整自身行为，履行政府的管理职责。我国学者认为，“舆情”一词有狭义与广义之分。从狭义上讲，所谓的“舆情”是指“在一定的社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度”，它包括“情、知、意”三方面的因素，即情绪、认知、行为反应倾向。从广义上讲，舆情包括民情、民力、民智、民意四大要素。
“舆情监控”就是政府部门通过各种手段对舆情信息主动地进行监测、汇集、分析、控制与引导，反映社情民意，调动民智和民力，积极引导社会舆论，实现决策的科学化与民主化。一、新闻媒体在突发事件应对中的角色
新闻媒体介于政府与公众之间，是突发事件中非常活跃的因素，现代媒体除强调独立、客观与公正之外，还具有即时性、直观性、扩散性、营利性等特点。突发事件由于具有突发性和轰动性，往往是媒体所关注的焦点。突发事件发生后，媒体出于自身职业敏感，迅速地进行报道，并配以直观的图片或画面，在国内外广为扩散。在突发事件中，传播情境处于一种紧张的状态，稍有疏忽就会给社会带来无可挽回的灾难，也会令媒体丧失在公众心目中的公信力。因此，政府如何在确保新闻自由的基础上，处理好与媒体的关系，做好突发事件信息发布工作，这是一个非常敏感而棘手的问题。
在西方，媒体的力量非同小可，被称为继立法、行政、司法之后的“第四种权力”。由于信息全球化的加速发展和媒体报道的放大效应，政府应对各种突发事件的能力成为左右民众手中选票的重要因素。一旦政府对突发事件的处置不力，就会激起社会公众的强烈不满，进而承受巨大的舆论压力。在今天的中国，媒体既是突发事件信息报送的重要渠道，也是突发事件发布的重要渠道。现代社会，媒体为了在激烈的竞争中求得生存，必须要抓住公众的“眼球”和“耳朵”。因此，媒体必须以满足公众需求为导向。突发事件由于具有巨大的轰动性，容易引起社会公众的广泛关注，因而新闻价值非常高。但是，媒体不是一般的商业实体，既要追求经济效益，也要追求社会效益；既要满足公众的猎奇心，又要引导公众。如果为了经济效益而一味地迎合公众、追求消息的猎奇心，那么，突发事件的报道就有可能失真。因此，新闻媒体应该在应急管理中承担社会责任，为突发事件的预防和处置作出自己的贡献。
在突发事件中，媒体是把“双刃剑”。它既能充当“灭火器”，也可能是“助燃剂”。在突发事件萌芽阶段，如果媒体能够及时发现存在的前兆和苗头，及时向相关政府传递潜在的危机信息，引起有关部门注意，把事件消灭在萌芽状态，就会避免突发事件的爆发或者减轻其社会震荡；如果媒体处置不当，就会起推波助澜的作用，成为“助燃剂”。媒体在突发事件传播中可能扮演以下几种角色：
（一）社会风险的预警者
媒体一方面可以对各种正在发生或者潜在的危险及时向社会提出警告，提醒公众注意，采取正确的措施提高自我防护意识和能力；另一方面，媒体对某一事件的持续关注会给政府的管理者敲警钟，从而及时调整对已知信息的判断和解读，对可能爆发的突发事件做好充分准备。
（二）社会舆论的导向者
媒体在舆论形成过程中的重要作用主要表现在其对社会“意见气候”的塑造上。一方面，媒体可以及时地搜集、表达公众的意见和需求，使公众的声音能够进入政府决策议程；另一方面，及时地宣传、解释政府的行动，引导公众理解和支持政府的行动。
（三）社会互动的沟通者
在突发事件中，媒体的作用还表现为充当社会各个方面相互之间互动的沟通桥梁。这种桥梁角色体现在两个方面：
1、社会动员。一方面，在突发事件发生之前，媒体通过持续不断的宣传，提高公众的风险意识和应急能力，及时做好各种应急准备工作；另一方面，当突发事件发生后，公众可能陷入惊慌失措的境地，这时媒体通过及时传递政府的行动以及公众应当采取的正确行动等信息，可以很快将公众的注意力和行动统一到政府所期望的目标上来，从而恢复正常的社会秩序。
2、社会整合。社会动员是使社会成员行动起来，社会整合则是在此基础上，协调各方的行动，提高整体效能。传播学认为，大众倾向关注和思考传媒所注意的那些问题，并按照媒体给各个问题确定的秩序分配自己的注意力。因而，媒体可以通过有意识的新闻报道，引导社会各方的思维和行为朝有利突发事件处置的方向发展。
（四）突发事件信息的把关者
尊重并维护公众的知情权，是媒体应尽的职责，但这并不意味着对突发事件的报道就没有“禁区”。扮演突发事件信息把关者这个角色，要求媒体清醒地把握好突发事件的传播程度、视角、态度等。媒体在传播信息时，还需对所报道的反面信息进行一定地限制和调控。由于突发事件报道具有强辐射力，并且可能引起社会不安定因素的膨胀，因此突发事件炒作过头，更会加剧人们的恐慌心理。另外，媒体认识事件的视角、态度也极大地影响着人们的有关判断。媒体应当从正确的角度对信息进行筛选、甄别，而不应不加甄别地盲目报道，加深突发事件中的矛盾。
如果新闻媒体弄虚作假，就会受到处罚，甚至承担法律责任。突发事件应对法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的依法给予处罚。
二、舆情监控的内涵
在现代社会中，信息传播的速度非常快，传播手段日趋多元化，尽管新闻媒体在信息传播的过程中仍占据主导地位，但封杀新闻媒体也并不能完全封锁关于突发事件的信息传播。首先，新闻媒体受市场利益的驱动，势必会千方百计地绕过封锁，报道突发事件信息。其次，即便国内媒体不进行全面、真实的报道，国外媒体也会大张旗鼓地进行宣扬。还有，即使新闻媒体遭到封杀，其他传播方式如互联网、手机短信等，也会将突发事件信息传递给广大社会公众。既然突发事件的信息不能封杀，政府就应该将新闻媒体作为满足公众知情需要的重要渠道，及时、准确、完整地将突发事件信息通过新闻媒体传递给广大社会公众。但是，媒体对突发事件的报道有正面效应，也可能造成负面效应，政府需要对新闻媒体进行一定的引导。新闻媒体的正面效应包括以下5点：
1、了解突发事件信息，是社会公众知情诉求的重要体现。新闻媒体对于突发事件的报道正是满足了这种诉求。
2、新闻媒体对于突发事件的报道，在某种意义上说是对社会公众开展公共安全教育的良好途径，有利于营造全社会重视公共安全的文化氛围。
3、新闻媒体对于突发事件的报道可以起到舆论监督作用，有利于各级政府领导强化公共安全的责任意识，减少突发事件发生的概率。
4、新闻媒体对于突发事件的报道是信息报送的重要渠道之一。通过新闻报道，人们可以挖出“新闻背后的新闻”，发现、披露突发事件的谎报、瞒报、误报和漏报。
5、新闻媒体对于突发事件的报道有助于政府查找思维与工作的盲区，提高应急管理决策水平。
充分发挥新闻媒体的上述作用，同时也要对新闻媒体可能引起负面效应的风险进行管理。
这主要表现在新闻报道可能会引发4个“效应”：
1、放大效应。媒体对某些突发事件的过度报道会引发社会恐慌。
2、麻醉效应。频繁地报道反而削弱了人们对突发事件的警觉性。
3、屏蔽效应。虚假的新闻报道会妨碍人们对突发事件真相的了解。
4、传染效应。新闻媒体对暴力事件细节的过度报道可能会引起一些人的模仿，进而导致类似事件的重复发生。
近年来，我国在落实科学发展观、构建和谐社会、建设服务型政府的过程中，以人为本的执政理念不断深入，舆情成为政府科学决策、民主决策的重要依据。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会重大问题的决定》提出，要“拓宽社情民意表达渠道”。党的十七大报告提出要增强决策透明度和公众参与度。2006年，国务院在加强应急管理工作的文件中提出，要高度重视突发事件的信息发布、舆论引导和舆情分析工作，加强对相关信息的核实、审查和管理，为积极稳妥地处置突发事件营造良好的舆论环境。坚持及时准确、主动引导的原则和正面宣传为主的方针，完善政府信息发布制度和新闻发言人制度，建立健全突发事件新闻报道快速反应机制、舆情收集和分析机制，把握正确的舆论导向。
由于突发事件严重扰乱社会生产、生活秩序，政府能否有效地整合各种社会力量，成功地进行应对处置，关系着社会公众的福祉，也考验着政府的执政能力。不仅如此，对突发事件进行实时、有效的监控也能够进一步完善应急管理机制，提高应急管理能力。如前所述，舆情监控就是对舆情信息的监测、汇集、分析、控制与引导。而舆情信息具有政治性、群体性、演变性、互动性和偏差性。在突发事件中，舆情信息的政治性主要表现为社会公众对政府应急管理政策、措施的政治态度；群体性主要表现为舆情信息是一定数量社会公众对灾害预防与处置的情绪、意见和要求；演变性表现为舆情信息是变动的，有一个产生、发展和削弱的过程；互动性是指社会公众通过互联网等媒体就突发事件及应急管理发表见解和意见，相互探讨、鼓励、碰撞与交锋；偏差性是指社会公众关于突发事件的观点未必是对于突发事件及应急管理的科学认识，必须去粗取精、去伪存真，进行仔细的比较、分析与鉴别。所以说，舆情监控不单纯是对信息的简单加和，而是一个需要融入大量智慧的创造性工作。同时，舆情监控不是被动接纳信息的行为，而是主动采集信息的行为。
在突发事件中，舆情监控要起到“信息耳目”和“决策参考”的作用，其主要步骤包括以下3点：
1、监测与收集。在可能或已经发生突发事件时，开展调查与访谈，关注报刊、广播、电视、网络等媒体，举行各种会议，接受群众信访，广泛收集舆情信息，及时、动态性地了解和掌握有关突发事件舆情的最新进展。特别是涉及“三敏感”（敏感时间、敏感地点、敏感事件）的舆情信息，要实施重点监测与收集。
2、分析与挖掘。对所收集的舆情信息进行比较、鉴别、筛选、总结、归纳、分类，同时要拓展舆情的深度，从中挖掘出有价值的信息，编写、报送高质量的舆情快报，及时地供应急管理决策者参考。由于舆情未必是对突发事件及应急管理客观、科学的认识，不能直接作为应急管理决策的依据。同时，舆情信息的价值判断不遵从“少数服从多数”的原则，要注重舆情搜集的全面性，并掌握从舆情中“淘金”的本领。
3、控制与引导。舆情具有一定的传染性，对于那些涉及国家机密、商业机密和个人隐私的舆情，以及受国外组织教唆、借突发事件丑化国家形象的舆情，政府应采取必要的控制措施。
三、网络舆情监控
随着互联网的迅猛发展，网络成为舆论的重要形成途径，成为突发事件舆情监控的重要对象。与传统媒体相比，网络的优势是显而易见的：①网络使普通百姓真正拥有自己的话语权。网络公共论坛(BBS)、新闻反馈板块及聊天室的出现，为普通百姓提供了一个无限宽广的话语平台，任何一个会打字的人，只要拥有一台连通网络的电脑，就可以顺利地发表自己的意见、看法。②网络具有强大的聚合力。作为一种信息交流平台，互联网能够在短时间内最大范围地凝聚起多数民众，为进一步形成强大的舆论创造基本条件。③网络具有良好的交互性。④公众的意愿和看法可以更真实、充分地表达。⑤网络舆论具有广泛的代表性。⑥网络在传播速度上远远超过传统媒体。集众多优点于一身的网络，也有它的缺陷，最致命的缺陷在于信息的准确性无法核实。其次，网络舆论中的情绪性言论较为突出，如果偏激或者极端的情绪化观点占据上风，无主见的群体成员的情绪就会受到影响，被偏激的观点所感染，造成人多势众的局面，原本的舆论监督就会变成非正常的舆论暴力。
网络舆情是指在一定的社会空间内，通过网络围绕中介性社会事件的发生、发展和变化，民众对公共问题和社会管理者产生和持有的社会政治态度、信念和价值观。它是较多民众关于社会中各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪等表现的总和。网络舆论的形成往往非常迅速，一个热点事件的存在加上一种情绪化的意见，就可以成为点燃一片舆论的导火索，有“网络群体性事件”之称。对于网络舆情的这些特点，应急管理者应当了然于心。对应急管理中出现的各种网络舆论，管理者应能作出及时反馈，防微杜渐，防患于未然。因此，必须利用现代信息技术对网络舆情予以分析，从而进行控制和引导。
由于网上的信息量十分巨大，仅依靠人工的方法难以应对网上海量信息的收集和处理，需要加强相关信息技术的研究，形成一套自动化的网络舆情分析系统，及时应对网络舆情，由被动防堵，化为主动梳理、引导。这样的系统应该具备以下功能。
（一）舆情分析引擎
这是舆情分析系统的核心功能，包括：
1、热点话题、敏感话题识别。可以根据新闻出处权威度、评论数量、发言时间密集程度等参数，识别出给定时间段内的热门话题。利用关键字布控和语义分析，识别敏感话题。
2、倾向性分析。对于每个话题，对每个人发表的文章的观点、倾向性进行分析与统计。
3、主题跟踪。分析新发表文章、帖子的话题是否与已有主题相同。
4、自动摘要。对各类主题，各类倾向能够形成自动摘要。
5、趋势分析。分析某个主题在不同的时间段内，人们所关注的程度。
6、突发事件分析。对突发事件进行跨时间、跨空间综合分析，获知事件发生的全貌并预测事件发展的趋势。
7、报警系统。对突发事件、涉及内容安全的敏感话题及时发现并报警。
8、统计报告。根据舆情分析引擎处理后的结果库生成报告，用户可通过浏览器浏览，提供信息检索功能，根据指定条件对热点话题、倾向性进行查询，并浏览信息的具体内容，提供决策支持。
（二）自动信息采集功能
现有的信息采集技术主要是通过网络页面之间的链接关系，从网上自动获取页面信息，并且随着链接不断向整个网络扩展。目前，一些搜索引擎使用这项技术对全球范围内的网页进行检索。舆情监控系统应能根据用户信息需求，设定主题目标，使用人工参与和自动信息采集结合的方法完成信息收集任务。
（三）数据清理功能
对收集到的信息进行预处理，如格式转换、数据清理、数据统计。对于新闻评论，需要滤除无关信息，保存新闻的标题、出处、发布时间、内容、点击次数、评论人、评论内容、评论数量等。对于论坛BBS，需要记录帖子的标题、发言人、发布时间、内容、回帖内容、回帖数量等，最后形成格式化信息。条件允许时，可直接针对服务器的数据库进行操作。
舆情分析系统的核心技术在于舆情分析引擎，涉及的最主要的技术包括文本分类、聚类、观点倾向性识别、主题检测与跟踪、自动摘要等计算机文本信息内容识别技术。这些技术一向是国内外信息工作者关注的领域。文本检索会议(TREC)、情报检索专业组会议(SIGIR)、文本检测与跟踪会议(TDT)等都是展示此类技术最新研究成果的最主要的国际会议和论坛。其中基于关键词统计分析方法的技术相对比较成熟，但在其有效性方面还有很大的提高空间。