第三章 应急运行机制
 
第一节应急运行机制的概念
 
应急管理体系比一般组织结构要复杂，要确保应急体系良性运转，必须有良好的运行机制作为支撑，才能使体系各要素、各子系统发挥应有的功能。
一、应急运行机制的内涵
运行机制是指在人类社会有规律的运动中，影响这种运动的各因素的结构、功能及其相互关系，以及这些因素产生影响、发挥功能的作用过程和作用原理及其运行方式，是引导和制约决策并与人、财、物相关的各项活动的基本准则及相应制度，是决定行为的内外因素及相互关系的总称。
应急运行机制是指为确保应急体系内各要素以及要素之间高效运转，通过组织整合、资源整合、信息整合、路径整合而形成的统一应对各种突发事件的路径、程序以及各种准则的总称，是在应急大系统的整体运行中，由其内部各种相关要素构成并使应急各要素具有自我调节、控制、发展和完善能力的功能系统。它作为一个动态的系统，其构成要素不仅包括应急管理机构和应急组织，也包括使这些机构、组织得以建立、运转和行使职能的各种法律、政策、思想体系、行为准则、工作措施和物质手段等。既包括系统内各组合要素以动态链的形式运行，又包括确保这些动态链正常运行和动态链催生下的一些制度设计。要保证应急管理目标和任务的实现，必须建立一套协调、灵活、高效、可控的应急运行机制。
应急运行机制建立要充分考虑各个子系统的运行特点与作用，重点放在建立和完善突发事件应急准备与预防、监测预警、信息报告、应急响应、应急处置和信息发布以及善后处置机制。评价应急运行机制是否科学，要看政府组织或者公共管理部门能否运用各种科学管理的手段、制度和载体，将各类应急主体的积极性、主动性和创造性调动到最高，应对突发事件能力发挥到最大，灾难损失减少到最低。
二、应急运行机制建立的原则
从突发事件分类看，每类应急运行机制都涉及许多工作，这些工作相互衔接，互为影响。必须采用最新的科学成果，利用科学思维和方法，对应急运行机制进行制度设计，其体系构架必须反映应对主体的工作思路、方法以及保障制度，以便减少内耗，反应迅速，达到预期目的。
应急运行机制建立应遵循以下原则。
（一）科学性原则。科学性原则是指应急各要素、运行内容以及程序都要符合科学规律要求，不得有随意性。包括应急机制本身的设计以及机制内在要素的设计与完善，特别是风险隐患治理、预测预警、应急机构设置、权利与义务、应急资源征用等，具有时间和效率的要求，更有数量和质量的要求，必须讲究科学性，要运用专家和技术力量，汇聚最新科技成果，利用科学思维和方法对待，切忌完全靠经验办事和盲目蛮干。
（二）系统性原则。应急运行机制既要考虑一般要素设计制度和工作规律，又要考虑各个运行机制相互协调运转，使运行机制成为一个良性运行系统，包括各应急运行要素、各子系统自身完善，以及要素、各个子系统相互之间协同联动。如各部门与地方职责，各种资源配置以及获取途径，应急各个阶段任务的衔接等，应急运行机制作为一个系统进行评估时，要以系统价值和功能最大化为目标，各要素、各子系统利益服从系统整体利益，保障其具有适用性和可操作性。如各要素及要素之间协同配合，各部门职责，各种资源数量、种类以及获取途径，都必须事前明确，并加强演练，确保急时可用，急时管用。
（三）动态高效原则。突发事件具有不确定性、突发性和巨大危害性，如果不及时预防、控制和化解，不仅危害增加，损失加大，而且有的还会派生出其他事件，出现事件升级，后果不堪设想。因此，应急系统各要素实行动态管理显得特别重要。要随着应急管理各阶段任务要求的变化，不断更新各要素的制度设计，不断地进行资源调配和调用，不断地磨合各子系统的运转机制。如根据应急预案开展演练，锻炼应急队伍，并根据演练发现的问题及时更新和修订预案已成为我国各级政府预案管理的一种制度。此外，要将时间作为一项十分重要指标对待，对应急运行机制设计的每一项任务，每一项工作，每一个环节，每一个过程都要提出时间要求，达到高效运转目标。例如，在常态时，加强预防，尽可能在科学评估的限期内消除隐患，在非常态时，行动迅速，短时间内控制事态，及时开展抢险救援，以免耽误最佳时机。
 
第二节 应急运行机制的一般内容
 
突发事件应急管理是一个过程，各个环节相互衔接，互为影响，突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，因此，应急运行机制应当涵盖突发事件预防与应急准备、监测与预警、应急处置、事后恢复与重建等应对环节，对每个阶段实施有效管理，尽可能防止向下一个更加严重的阶段发展，减少损失，防止事态扩大，是应急运行机制建立的基本要求，也是评价某项应急运行机制是否得当的重要指标，体现政府或者公共部门应急管理水平。应急运行机制的一般内容如下。
一、预防与应急准备机制
预防与应急准备机制是指灾情发生前，应急管理相关机构为消除或者降低突发事件发生可能性及其带来的危害性所采取的风险管理行为规程。突发事件的突发性和不可预见性决定了单靠事前预测和预警是很难消除引发事件诱因、降低或者消除事件带来的危害性。因此，必须实行风险管理，将应急管理关口前移，即政府或者公共组织在制定政策措施、开展项目规划、管理资源的时候，就要建立预防机制，通过大量调查和风险分析评估，认识突发事件发生规律，利用行政、法律、工程、技术等治理手段，从源头上减少或消除事件发生诱因，而当突发事件成为不可避免时，则提前做好应急相关的准备工作，从而减少事件所带来的危害性。基于这种认识，预防与准备比处置更重要。
预防与应急准备机制的一般流程及控制如下。
（一）降低脆弱性。脆弱性是社会承受突发事件危害的主要标志，具有不可控性。分析脆弱性应从某一个地区政治制度、经济、社会文化以及应急基础能力着手，从主体层面看，通过政府主导，社会参与形式，在全社会开展应急文化教育，利用各种媒体和宣传手段，向公众宣传普及应急知识，增强公众应急意识，普及基本逃生手段和防护措施，掌握预防、避险的基本技能，增强公众应对突发事件的技能，从而增强公众心理上的承载能力。从客体层面看，重在夯实应对突发事件的基础能力。在农村，增强设施以及建筑物防灾能力，尽可能地降低灾害的发生概率。在城市，合理规划城市生命线工程建设，充分考虑城市安全需求，如避难场所等。另外，对一些重大危险源无力改变现状的，要树立规避意识，躲灾避灾，从而降低社会脆弱性，这一点往往被管理者忽视。
（二）开展风险管理。当本行政区域内出现容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域时，要立即开展风险管理。
1、风险调查。对其可能造成的后果进行定性和定量分析，开展风险评估，定期进行检查监控，并责令有关责任主体采取安全防范措施，在此基础上进行等级划分，以确定管理的重点，建立风险隐患数据库，必要时向社会进行公布。
2、明确标准。标准是开展监督检查的依据，是风险管理的前提。要严格行业质量标准，健全安全标准体系等，实行标准化管理。同时，确立风险治理标准，对发现隐患后的关键环节要进行监控。
3、纠正偏差。风险治理对象在运行过程中出现偏差在所难免。通过现场观察、系统监控监测、检查督促、会议分析等，发现危险源和关键工作环节上出现的问题，以及苗头性信息，继而采取纠偏措施。在纠偏工作中要注意监控信息获取渠道多样性，信息获取及时性，以及准确性，并及时反馈。
由于危险源和危险区域有时是变化的，应对其定期进行检查、监控，掌握危险源和危险区域的动态变化情况。从组织层面看，所有单位应建立健全安全管理制度，高危行业企业应开展安全隐患排查，对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估，实时监控，开展治理，培训从业人员和相关人员在紧急情况下的应急基本技能。现代高科技监测设备的运用，如重大污染源排污口监控监测、城市社会面视频监控网络等，越来越受到管理者重视，为风险管理提供了技术支持。对可能引发社会安全事件的矛盾纠纷，各级政府及其有关部门以及基层组织，都负有调解处理职责，要深入开展和切实加强人民调解工作，层层进行责任分解，落实任务，及时开展监督检查，将矛盾和隐患化解在萌芽状态。
（三）做好应急准备。当某类突发事件在某个地区或者某一领域频发，或者依靠预测发现事件危害不可避免时，管理者应做好应急准备工作。
1、人力准备。当今世界突发事件的频繁发生，对各国政府履行公共管理职能提出了新要求。在我国，时代赋予了应急管理新要求，要实现从被动向主动转变，需要多种手段并用，常态手段和非常态手段结合。因此，人力资源储备必须跟进。要造就一批具有战略眼光，具有科学决策能力、较强组织协调能力、良好沟通能力的领导者，储备和培育一批执行能力很强的应急管理工作人员，动员一批具有应急愿望、良好技能、有基本应急物资条件的社会力量，通过培训，提高应急素质，迅速聚集资源，有条不紊地开展突发事件应对处置工作。此外，对公众开展应急科普宣教培训也是人力储备的一种形式，目的在于增强公众应急意识和应急能力。
2、物资准备。“兵马未动，粮草先行。”为预防与处置工作开展提供必要的物资准备日显重要。完善财政预备金制度，将预备金作为解决处置突发事件的一个重要资金来源渠道，确保公共财政公共职能的履行。建立应急物资储备和应急物资生产能力保障制度，健全重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系，目的在于突发事件发生时，能够在充分物资保障条件下，有效应对各种紧急情况。
3、技术准备。科技作为处置突发事件的重要保障手段已越来越被重视，先进设备设施和成熟技术应用往往成为应急救援成败关键，特别是信息和先进的应急救援技术在当代突发事件应对中具有越来越重要的作用。政府要加大应急科技投入，加快新技术、新工艺和新设备的运用，提高防灾减灾能力，针对应急管理热点难点问题，开展联合科研攻关，不断增强科技在应急管理工作中的支撑作用。
4、预案保障。应对突发事件能力的提高，一个重要标准是看应急预案制定和管理水平，是否有预案是区别现代应急管理与传统应对突发事件的重要标志。制定预案的目的是增强应急决策科学性，明确各处置主体责任，提高处置效率。通过调查和分析，针对突发事件性质、特点和可能造成的社会危害，制定一系列的操作流程，内容一般包括5个方面：组织体系与职责、预防与预警机制、应急响应机制、应急保障机制、恢复与重建措施。要加强预案演练与宣传，增强操作人员应急意识和应急技能，通过演练和实战检验预案成熟度，为下次应对工作做好准备。
二、监测与预警机制
突发事件的监测与预警机制，是指应急管理主体根据有关突发事件过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些突发事件出现的约束条件、未来发展趋势和演变规律等作出科学的估计与推断，对突发事件发生的可能性及其危害程度进行估量和发布，随时提醒公众做好准备，改进工作，规避危险，减少损失。主要的功能在于突发事件监测、预警信息确认与发布等。
（一）监测预警机制的运行模式构建
从工作流程上把突发事件监测预警分成监测报告、分析评估和预警公告三部分。突发事件监测预警主要包括信息的收集、突发事件隐患的动态监测以及信息的初级整理，分析处理信息并形成评估结论，审核汇总后及时发布。具体操作是：由各个险种防治部门设立的专门监测站、台、所完成原始信息收集和初级处理，随后迅速向专业的突发事件评估机构传输，评估机构对突发事件的危害程度和发生的可能性，作出评估结论，以报告或通报的形式上报相关部门，经决策审批后的权威信息由各个险种的防治部门以及政府新闻主管部门进行预警信息发布。这种流程的构建要点在于以下几个方面：
1、信息收集。信息是影响突发事件应对的控制性因素之一，广泛采集和不断积累大量的突发事件原始信息，进行加工、传递、储存、利用和反馈，及时获取具备决策价值的信息，从而对引发突发事件因素进行防范、控制和疏导，将其控制或消灭在萌芽状态。信息收集既要重视对监控对象信息的直接收集，也要善于通过各种间接方式获取突发事件信息，既要来源于主渠道即应急管理组织体系建立的上下协调、左右衔接的信息系统，又要来源其他非主流渠道包括社会层面收集的信息，以及各种媒体披露的信息等。只有获得多元化的信息收集渠道，才能使服务于应急决策信息更真实更完整，以便使组织作出正确反应。
2、信息处理专业化。在多元化信息渠道背景下，要发现和利用有价值的信息，就应发挥专家和专业技术人员的作用，剥离多余的、虚假的信息，获取有价值的信息。在获取这类信息以后，进行整理加工，发现问题以及问题背后的根本原因。
3、预警发布。对如何发布突发事件预警，可以从以下3个方面理解：
（1）发布预警的主体。突发事件预警级别发布的主体毫无疑问是政府或由政府授权的职能部门。影响超过本行政区域范围内的，应当由上级政府或者政府授权的部门发布预警警报。
（2）发布预警的渠道。政府及其应急管理机构根据突发事件管理权限、危害性和紧急程度，及时向社会发布事件预警信息，发布可能受到突发事件危害的警告或者劝告，宣传应急知识和防止、减轻危害的常识。
（3）预警发布后的行动。发布突发事件预警以后，宣布进入低级别预警期，事发地政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取一系列措施。这些措施总体上旨在强化日常工作，做好预防、应急准备工作和其他有关的基础工作，是一些强化、预防和警示性的措施。当进入高级别预警期后，事发地政府采取措施就更加有力，更具有约束力。采取法律、法规、规章规定的必要的防范性、保护性措施，更有利于突发事件的应急救援与处置工作的开展。
（4）技术投入与资源整合。预测与预警机制良性运转在很大程度上受投入机制和联动机制制约。目前，在世界范围内，自然灾害频率和灾害程度加大，急需提高针对突发事件的预测与预警技术，特别是地震、气象、环保、公共卫生、安全生产等专业预警预报系统技术。另外，还有一个机制联动问题，灾害的防御与程度的降低单靠某一个部门或者某个地区已经成为过去，需要跨国、跨地区、跨部门联合应对，多边合作。2004年12月26日，印度尼西亚苏门答腊岛外的8.9级地震引发印度洋海啸，造成30多万人死亡，成为全世界死亡人数最多的重大灾难之一。总结其教训就是印度洋各岛国没有建立健全海啸预警预测系统，各国单兵作战，所获取的有限预测预警信息又没有实现共享。因此，对以突发事件各险种专门防治机构为核心的应急管理力量进行整合，建立通畅的预警组织网络体系，疏通信息的纵横传输渠道，共享信息资源十分必要，这样才会保证信息的科学处理、快速传递与及时发布，实现信息价值最大化，为应急处置赢得先机。再者就是预警范围和内容的有效控制。预警范围要依据突发事件潜在受害者进行分类确定，以免造成不必要的恐慌，在内容上要充分考虑潜在受害者的教育水平和心理特点，使他们能够理解和接受管理者发出的预警信息，提高他们的迅速反应能力，从而采取相应行动。
（二）我国目前预警机制建设现状
我国将可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门规定。近几年国务院发布的各种突发事件专项应急预案对可以预警的突发事件预警级别规定了统一的划分标准，具体到地方政府，还可以制定本地区本部门应急预案，针对某一类突发事件进行分级确定预警级别标准，但是这些预警级别和标准要和上级政府或者部门预案相衔接，避免造成级别冲突，应急响应的启动程序冲突，实施主体冲突。
三、信息报告机制
信息报告是指灾情发生后，突发事件管理的相关主体针对灾情信息报告的职能规定模式，将突发事件信息及时、准确、全面地报送给突发事件管理决策机构，使突发事件管理的决策指挥机构能够获得信息以及事件发展变化趋势，为科学、正确的决策指挥提供有效保障。信息报告是应急管理运行机制的重要环节，渠道的畅通与否、传递效率的高低、信息研判与加工直接影响到政府应对突发事件应急处置、善后恢复等各项工作，及时、准确、全面地报告信息，有利于掌握突发事件动态发展趋势，采取积极有效措施，最大限度地减少事故和灾害发生及造成的损失，保护人民群众生命财产安全。
（一）信息报告的一般流程。在我国，按照应急管理工作条块结合、属地管理为主的原则，突发事件发生地政府是信息报告的责任主体，各级政府负责向上一级政府报告突发事件信息。具体到运行机构上，则主要由各级政府应急管理办公室和各级突发事件专业险种防治部门承担，各级应急管理办公室是突发事件和灾情信息的综合处理机构，并承担向突发事件应急委员会或者专业应急指挥机构报送信息，辅助决策指挥的职能。
信息报告制度又可分为纵向分级报告制度与横向信息通报制度。
1、纵向分级报告制度。是指在纵向上，按照分级报告的原则，灾情信息收集与一线减灾单位在获得灾情信息后，在向该险种上一级专业防治部门报告的同时，向本级政府应急管理办公室报告，各级应急管理办公室主要负责灾情信息的汇总、分析和处理工作，在达到一定级别的突发事件程度时，由本级应急管理办公室向上级应急管理办公室报告，必要时，报国务院应急管理办公室。同时，建立各类突发事件应对机构成员单位与应急管理办公室之间信息传递制度。由各级应急管理办公室与各级专业险种防治部门形成的“双线同报、交互通报”的信息报告模式，能够在第一时间获得灾情信息，从而保证对灾情信息的及时处理，有效保障对突发事件处置的决策指挥；同时，各级政府应急管理办公室可以对各类灾情报告进行指导，形成标准统一的、规范化的、便于操作的灾情报告制度，能够有效提高应急管理的效率。
2、横向信息通报制度。是指在横向上，掌握突发事件信息的机构还需向其他的关联机构进行信息通报。当灾情可能对事发地产生较为严重影响的时候，掌握灾情信息的机构除了要向本级政府和上一级主管部门报告外，还要及时通报给事发地政府或其他管理机构，以便尽快作出反应。
（二）信息报告的规范化管理。应急管理的信息报告有着严格的要求、明确的规定和规范的程序。①在报告内容与形式上要求及时、准确、简约、规范。因此，对灾情信息的报告内容、报告形式和格式，以及报告时限等方面要作出统一的、明确的规定，做到灾情信息内容真实、要素完整、重点突出、表述准确、文字精练。同时，要注意做好突发事件的续报，确保信息连续性、完整性。②要建立信息报告通报制度和责任追究制度。对各地各部门各单位报告突发事件的情况，应急管理相关机构要定期或不定期进行综合考核和通报。③结合实际，依据应急预案，研究制定报告突发事件信息的工作程序，把责任落实到岗位、落实到人。加强对基层信息报告工作的指导，认真落实信息报告工作制度，查找薄弱环节，不断总结经验，研究提出改进措施。
四、应急响应机制
（一）应急响应机制的含义。应急响应机制是指社会组织或公众就发生的突发事件向突发事件管理系统报警，应急管理系统针对社会组织或公众的报警作出反应的有关主体功能的规定及其运行模式。其目的是确保社会公众能够将任何地方发生的突发事件有关信息及时地报送到应急管理系统，同时应急管理系统能够针对突发事件灾情的实际情况作出快速、准确的反应。
（二）应急响应模式。针对目前报警号码多且分散并存的现状，建立合理的响应机制应该以消除众多应急报警中心之间的界限、整合各方面的力量为指导原则，成立应急联动中心或者110接警中心，建立统一接警、分类分级调度、统一监督管理的接警与调度分离的模式。
这种接报警应急响应模式具有以下3个方面的特点：
1、统一报警号码。目前，我国有包括110、119、120、122等多个不同类型的报警电话，既不利于公众掌握，也不利于各警种快速协调处置。目前国际上通常采用统一的报警号码，如美国是911、中国台湾地区是119等。在政府或者政府委托的应急联动中心设立接警中心，统一接受各类突发事件的报警，再分流到相应的职能部门处理。这样做，一方面方便了公众报警，只需记住一个号码就可以达到报警的目的，为实施救援节约了宝贵的时间；另一方面有利于不同职能部门之间的信息互通，使突发事件处置能得到最优化配置；同时，一个号码也使得责任主体更加明确，避免了一些不必要的法律纠纷。目前，全国许多地方正在抓紧实现110、119、120、122“四台合一”，实现资源整合，统一受理以社会安全事件和事故灾难类突发事件为主体的灾情报警。
2、分类分级调度。分类调度是指各灾种防治部门都有自己的应急指挥中心，负责所属灾种的警情应急调度；分级调度是指应急联动中心负有综合调度职能，是一级调度中心，各专业指挥中心是二级调度中心，各专业指挥中心可视情况再延伸出多级调度部门。按照警情性质、类别、紧急程度确定的不同种类、不同等级突发事件灾情，由相应专业、相应等级的指挥调度部门负责应急救援力量的调度。
3、跟进协调与实施监督。建立统一的接警中心的目的在于协调与调度，对各责任部门进行监督管理，通过赋予接警中心一定的职权，便于在灾情发生后实施有效的协调与调度，同时对接警中心和接警服务以及各二级调度中心的警情处理情况进行全程的监督、跟踪与控制。
五、应急处置机制
应急处置机制是指突发事件发生后，政府或者公共组织为了尽快控制和减少事件造成危害而采取的应急措施，主要包括启动应急机制、组建应急工作机构、开展应急救援、适时公布事件进展等。突发事件应急处置是应急管理工作最重要的职能之一，尽管制定了比较完善的应急预案，建立了比较完整的应急管理组织体系，但当突发事件发生后，能否快速有效地控制和处理，尽快战胜突发事件，把突发事件造成的损失控制在最小范围，确保社会秩序正常运行和社会稳定，应急处置阶段则至关重要。如果缺少应急处置机制，就必然导致突发事件失控，甚至扩大升级，酿成更大的灾难。
（一）突发事件应急处置原则
1、以人为本。突发事件一旦发生，事发现场指挥者和应急救援人员必须把挽救人的生命和保障人的基本生存条件作为突发事件现场处置的首要任务。突发事件尽管可能造成生产生活设施、基础设施等严重破坏，但这些设施相当一部分是可以恢复重建的，而人的生命只有一次，逝去就不可复生。因此，在突发事件应急处置中，必须牢固树立“先救人后救物”的理念，以确保受害和受灾人员的生命安全为基本前提，千方百计、最大限度地保护和抢救最大多数人包括应急救援人员的生命安全，即使付出再大的成本也在所不惜。当然，在保证人员生命安全的基础上，还应该尽力保障国家和人民群众的财产安全。
2、快速反应。由于突发事件具有突发性、不确定性和危害性，尽快调集应急资源，迅速控制事态发展尤其显得重要和紧迫。特别是在第一时间内到达突发事件现场，探明危险源位置，迅速采取现场抢救措施，控制事态发展，就能够挽救更多人的生命，就能够最大限度地减少突发事件造成的损失。如果面对突发事件反应迟钝，优柔寡断，犹豫不决，势必贻误战机，丧失抢救机遇，失去处置突发事件的最佳时机，有可能造成更大的人员伤亡或财产损失，甚至可能出现事件升级扩大。
3、统一指挥。突发事件往往超出了某个部门某个地区职责范围，处置突发事件单靠某个部门、某个组织的力量是远远不够的，需要在各级党委、政府统一领导下，发挥应急委员会的作用，需要许多部门、许多社会组织甚至周边地区政府、武装力量、国际组织和志愿者参与应对处置工作，相互之间需要互相支持和协作，形成统一的处置力量，需要借助社会各种力量的共同参与，整合各种资源，形成处置合力，才能实现最优效果。
4、依法行政和科学处置。在紧急状态下，政府拥有许多特殊的紧急权力，这是应对突发事件的需要。但这些权力必须慎用，切忌误用、滥用，尤其是涉及公民人身权、财产权的紧急措施时，更需依法行使。《中华人民共和国突发事件应对法》已对紧急状态确认、紧急措施采取和公民权利义务、紧急状态期间法律责任及政府授权等方面作出了明确规定，将突发事件应急处置纳入法治轨道，目的在于提高突发事件应急处置质量。处置中更需注意借助高科技成果，遵循客观科学规律，发挥专家和专业技术人员的决策支持作用，切忌盲目决策。
（二）突发事件应急处置主体
突发事件发生后，事件发生单位、社区、村（居）民委员会和乡镇人民政府、街道办事处必须快速作出反应，指派本单位救援队伍或者本辖区有关力量进行先期处置，迅速救人，控制危险源和现场，疏散现场人员，并组织群众自救互救，立即向当地或者上一级人民政府或者应急机构、专项应急机构及其有关部门报告并随时报告事态发展情况。县以上人民政府或者其应急机构、专项应急机构接到突发事件的报告后，有关领导和人员必须立即赶赴现场，并根据现场紧急救援工作需要，设立现场指挥部，统一指挥现场应急救援工作。现场指挥部由事发地人民政府、主管和责任单位、有关应急救援部门的负责人组成，由当地人民政府负责人任指挥长，抢险工作现场指挥由责任单位、公安、消防等主管和负责人担任，特大、重大突发事件的现场指挥长分别由国务院、省特大、重大突发事件应急指挥部指定。
（三）应急处置主要程序
1、接报研判。应急管理或者职能部门接到事件报警后，要详细记录，包括报告单位或个人、时间、地点、事件类别和规模、危害程度、可能演变的方向等，值守人员要对以上信息进行分析研判，及时报告领导和上级机关，决策者要有敏感意识和审时度势能力，及时决断。特别是在敏感人群、敏感地带、敏感时间发生的事件以及发生初期情况不明的事件，要给予高度关注，认真研判，界定级别就高不就低，不能麻痹大意。
2、启动预案。应急决策作为非程序性决策，要求处置者在有限的时间、人力、物力、技术约束条件下，迅速对事件类别级别、严重性紧迫性和变化趋势作出快速决策，成立或启动应急机构，向有关对象发出预警，在确定事件级别以后，启动相应预案，必要时向社会预警，调动应急资源及时开展处置，各种力量立即投入应急状态。如果事件级别升级，事发地人民政府应该及时向上级人民政府报告。
3、救援处置。事发地人民政府在迅速上报信息同时，要迅速赶到现场实施救援，先期处置，防止事态扩大，要迅速控制危险源，封锁现场，实行交通管制。应急处置措施是事发地政府的一种行政权力，带有强制性和规范性，既要保证在事件发生以后快速高效处置，减少损失和危害，又要不因滥用权力损害公民权利和利益，具体措施的使用一般主要有以下3点。
（1）救人措施。现场指挥部成立后，要组织各种力量开展处置，组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员，应急救援要保障营救工作人员生命安全，确保不发生新的伤亡事故。现场指挥部要科学制定救援或者处置方案，实行谁拍板谁负责，各级各部门必须服从现场指挥部统一指挥，统一调度，专家要参与现场指挥部工作，提出决策建议。
（2）控制措施。事件发生后，指挥部要迅速查出并控制危险源、危险区域，划定警戒线，确定处置重点，控制事态蔓延，消除发生次生灾害的隐患，为事件处置创造有利的外部环境。社会安全事件发生以后，还要维持正常社会秩序，保持大局的稳定。
（3）保护措施。事件发生后，要对重要应急物资、重点单位、重要部位进行保护，合理分配应急资源，防止人为破坏和不可抗力影响。
在应急处置中需要迅速调用各种应急物资，各部门要通力合作，各司其职。要注重发挥解放军、公安干警、武警等力量的突击队作用，发挥综合应急救援队伍和专业应急队伍骨干作用，组织抢修交通、供水、供电、通信等公共设施，提供避难场所、医疗卫生保障等措施。同时还要注意稳定社会秩序，依法严惩垄断资源、哄抬物价、欺行霸市等各类干扰应急处置工作的行为。应急处置结束以后，针对不同类型事件，有关部门要加强对危险源监测，防止衍生灾害发生。如国土部门要对灾后地质隐患点进行登记排除，水利部门要对灾后病险水库进行隐患工程治理，环保部门要对空气和水质进行污染检测，卫生防疫部门要防止疫情灾后暴发流行，公安机关要及时解除警戒等。
六、善后恢复重建与调查评估机制
突发事件的善后恢复和重建与调查评估是指突发事件被控制后，政府及其部门以及社会力量致力于恢复工作，尽力将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复到正常状态的过程。
突发事件善后恢复和重建是整个应急管理运行机制中的重要环节，这里包括以下3个方面的含义：①解决和控制与突发事件问题相关的、可能导致再度发生突发事件的各种问题，巩固处置成果。②对突发事件造成的破坏进行社会的、物质的、心理的和组织的等各方面的重建和恢复。③通过对突发事件发生原因、处理过程进行细致分析，总结经验教训，提出改进意见，不断提高应急管理水平。同时，对涉及责任事故的责任人给予相应处理。
（一）善后恢复和重建
根据各国实践经验，突发事件恢复领域重点放在自然灾害和事故灾难类。在采取必要的应急措施后，突发事件的威胁已经在社会可控范围内，社会秩序已趋于基本稳定后，应急指挥部则要对应急措施作出调整，停止执行或减低执行强度，以结束应急状态，筹备进行事后恢复重建相关事宜。同时，还得注意防止次生、衍生事故发生，不能对事后工作掉以轻心。其中物质方面的恢复与重建工作主要是人们生活和生产等方面各种设施的恢复和重建；社会方面的恢复与重建工作主要是法律和社会秩序的恢复和重建，恢复正常的法律秩序，恢复正常的生活、生产以及工作秩序；精神方面的恢复主要是对社会公众特别是突发事件当事人与受灾者提供精神和心理救助。
1、善后恢复和重建工作流程。
（1）成立恢复小组。这个小组不同于应急小组，其任务就是使社会从破坏性环境中恢复过来并寻求进一步发展，恢复小组成员多来自政府及其资金、项目、技术管理部门，还要有评估专家、利益相关者参加，并明确各自职责。
（2）确定恢复目标。收集储备事件发生的危害程度、灾后资源需求等资料，进行评估和规划，在此基础上确定恢复目标，目标的确定既要考虑恢复灾前水平，又要考虑抓住机遇，为灾后发展提供后劲的措施，乃至实现组织管理结构重组。
（3）制定恢复计划或规划。恢复目标和对象确定后，就要安排恢复秩序、分配恢复所必需的资源，制定补偿政策和激励机制，建立恢复工作中团队、个人及其相互联动的机制。
（4）实施。在突发事件事后恢复和重建工作中，地方政府必须承担主要责任。上级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援，国务院和省级政府制定扶持有关行业发展的优惠政策，受影响地区的人民政府应组织实施善后工作计划，依据计划或规划，有步骤分阶段恢复灾后生产生活秩序，恢复社会政局稳定。
2、善后恢复应注意的两个问题。
（1）社会心理救助机制。美国“9·11”袭击事件发生后不久所做的抽样调查显示，纽约市附近居民所遭受的心理压力，比其他地区的美国人都要大，美国政府对此事件可能引起的心理问题采取了一定的预防措施，“9·11”事件的现场开设了此事件的心理咨询，纽约州紧急事件处理办公室以及纽约精神卫生中心开始处理灾后的心理救援工作，通过电台、电视台、报纸、网络、热线电话等手段进行了大范围的精神卫生服务宣传。青海玉树地震发生以后，对地震灾区的群众开展社会心理援助显得特别重要，而且这种援助是一个漫长的过程，越来越引起我国政府重视。在我国，可以建立一个由新闻媒体、社会非政府组织以及政府多方力量组成的社会心理救助中心，其日常工作在于通过调查、统计、实验等方法，了解和把握不同群体的心理状况，注意人们心理状态的变化，对于一些消极心理，要积极疏导，对具体社会心理障碍要进行深入分析，找出社会历史根源，找准其产生的具体原因，消除突发事件隐患。突发事件发生后，要通过媒体宣传、电话、面谈、走访等手段合理实施社会心理干预与救助，逐步恢复受众信心，走出突发事件所带来的阴影。
（2）社会支持系统问题。许多事实证明，社会支持系统对应对突发事件确实能够起到“减压”或缓冲调节的作用。首先，政府的援助机制。政府作为首要的组织部门，当人们遭遇到重大突发事件时，可以动员各种力量，给受灾的公众强有力的社会支持，这也是公共财政支出的必然要求，对于中国这样一个灾害频发的国家，除了加大财政预备费增长比例和绝对数额外，建立健全独立运行于财政预算之外的应急基金，滚动发展，专门用于处置突发事件十分必要。其次，建立健全社会援助机制。具体指在突发事件结束，特别是自然灾害或事故灾难结束后，政府救助是十分有限的，还得呼吁亲朋好友、同事、工作单位、企业、社会团体、红十字会、工会妇联，以及国际社会等社会各个方面给予精神上、感情上和物质上的支持与援助，妥善解决因突发事件引发的矛盾和纠纷。汶川地震、玉树地震能迅速得到国内外广泛的救援和救助就充分体现了这一点。
（二）调查与评估
突发事件应急处置工作结束后，事故处置主体——政府有关部门应该适时开展事故调查与评估，特别是事故灾难类多为责任事故，必须开展事故责任调查，认定责任，追究当事人责任，作为负激励警示后人。
1、事件调查。事件调查的主要内容是事件的基本情况、应急处置措施及效果、分析事件诱发原因、应急处置的经验教训及启示、事故责任认定及处理意见、改进措施等，依据事件发生级别确定事件调查的牵头政府或部门，相关成员单位参与，设立若干工作组，查阅相关资料、询问调查当事人及利益相关者，固定证据，必要时冻结相关资产。调查结果形成书面报告，作为责任追究、工作改进的重要依据，向处置突发事件的本级政府和上级政府汇报。
2、事件评估。对事件处置工作进行评估的主要内容有：事件发生后应急主体的反应速度、应急资源配置的合理性、信息沟通的有序性、救援措施实用性以及事件可避免性。评估结果的应用意义在于增强社会组织和公众应急意识，提高社会对突发事件的防御能力，改进应急系统，提高政府对突发事件的应对能力。减低灾害脆弱性，为受影响地区制定恢复重建计划，尽快为恢复生产、生活、工作、社会秩序、社会心理提供佐证和参考价值，也可作为应急教育培训案例素材。
3、区别与联系。调查与评估有区别又有联系，两者不可混淆。区别在于主体不同，调查主体是政府及问责部门或者司法机关，评估主体除了政府及其部门外，也可以是中介机构、学术机构。内容侧重不同，调查内容侧重事故灾难类的诱发原因、行政问责及工作建议，评估侧重于应急体系、应急能力的评价。但两者内容可以部分重叠，互为借用。
七、资源配置与监管机制
要确保应急运行机制高效、有序、灵活运转，需要一系列管理机制作为支撑，这些机制贯穿整个应急运行机制全过程，它们的运行具有自身特点或者要求，相互作用，相互影响。
（一）资源配置机制
充分有效利用应急资源是保障应急体系正常运转的必要环节。应急资源管理既要考虑资源数量、质量，还要考虑资源在时间和空间上的规划布局，使资源保持在最佳配置状态，做到有备无患。资源管理机制主要包括人力资源管理机制、资金资源管理机制、物资资源管理机制、信息资源管理机制、技术资源管理机制等。
（二）资源监管机制
资源监管是应急管理的重要组成部分，它的特殊性在于贯穿应急管理全过程，通过纠正偏差，改进制度，排除干扰，促使应急管理体系正常运转。通常主要包括以下两个内容：监督机制和奖惩机制。
1、监督机制。监督机制是指组织为了达到所设定的目的而采取的纠偏行为及过程。建立应急监督机制重在对风险防范、应急处置（包括事前、事发、事中、事后）、应急程序等方面责任主体进行全程、全方位监督，目的在于防患于未然，在突发事件来临时能有效控制事态，减低或者消除事件带来的危害，而不是事后总结经验教训。它包括以下两个方面。
（1）监督内容。主要是对责任主体不作为或乱作为的事前、事发、事中和事后监督。不作为表现在有关单位对事故灾难类风险隐患管理监督失位，对易引发社会安全的矛盾纠纷隐患未能及时排除，从而引发事件发生。在应急处置方面，未能在第一时间开展有效处置，控制事态，引起事态升级，不服从应急指挥和协调，以及未能及时开展灾后恢复等；乱作为主要表现在预防阶段因行为不当加大突发事件的发生风险，应急处置存在重大失误，以及将应急物资、资金截留挪用等。
（2）监督主体和形式。各级司法机关、行政机关或者监察机关、党的纪检部门、新闻媒体、人民群众都可以成为监督主体。监督形式主要有：司法机关主要对违法构成犯罪的相关单位或者个人依法追究刑事责任；上级人大、行政机关或者监察机关主要针对下级机关和个人不履行职责，按照相关法律法规和程序对相关责任单位和个人进行处分；党的纪检部门对党的领导干部、党员有严重违纪行为但不构成犯罪的作出党内处分；新闻媒体和人民群众对政府及相关部门在应急处置中的行为进行监督。此外，各级职能部门定期或不定期对有关单位、部门和责任人开展检查、听取汇报，促进其改进工作，消除隐患也是一种有效监督形式。
2、奖惩机制。奖惩机制是指为了完成应急管理任务，对参与主体设计的管理考核、激励措施并实施过程。针对应急管理活动而言，奖惩机制同样贯彻应急管理工作全过程，激励有正激励即奖励，也有负激励即惩罚。关键环节在于评价体系建设、激励兑现。完善奖惩机制有利于调动各方积极性，完成组织目标，以利于应急管理工作开展。
奖惩机制的一般工作过程：
（1）制度设计。建立绩效评价体系，对考核对象应急能力进行全面的、综合的反映和考核评价，探索出应急管理绩效提升的有效途径。包括建立绩效考核指标如政府综合实力、应急处置能力、应急处置效果等，确定评价方法如定性、半定量、定量几种方法。
（2）事中督查。在目标实施过程中，需要对考核对象实施目标出现误差进行纠偏，同时，对出现的新情况进行分析，总结经验教训，以便下个目标实施中重新建立考核体系。
（3）考核认定。对考核对象考核周期进行全面考核，包括非常态下政府应急管理指标、常态下预防与准备指标等，在此基础上形成考核评价结果。考核要客观公正，尽可能收集到量化指标，去伪存真，以事实为依据，以考核评价体系为准绳，保证考核证据有效性、权威性。要考虑对象在实施目标过程中的特殊性，因为突发事件不可预计，评价体系也在不断完善中，对出现个别情况要灵活处理，防止考核过于刚性化。
（4）兑现奖惩。根据考评结果，评定等级，对优胜者和特别贡献者进行奖励表彰，以此弘扬典型。对严重没完成任务的给予通报批评，对有重大失误的可以实行一票否决。以上可以采取媒体刊登、会议总结、文件下发等形式。
八、新闻发布机制
新闻发布是指政府依据法律法规要求，在应急处置过程中和处置结束后，就突发事件基本情况、应急措施及现状等情况，通过主流媒体及时、准确、全面地向社会公众进行发布和报道。事件信息披露（除涉及国家安全、有重大影响公共利益和个人隐私外）是应急工作各主体方信息沟通主要内容之一。良性沟通可以增进了解，相互支持。只有及时、准确、全面地披露事件信息，才能满足公众知情权，接受社会监督，杜绝谣言产生，避免社会恐慌，才能使社会组织、公众配合政府开展应急工作，协同作战。国外许多国家对信息公开早有相关法律规定，我国法律法规也有相应的条款。如政府信息公开条例规定，县级以上政府及其部门在各自职权范围内确定主动公开的政府信息具体内容，其中涉及突发事件应急管理的两个内容，即突发事件的应急预案、预警信息及应对情况以及环境保护、公共卫生、食品药品、产品质量监督检查情况要向公众披露。
突发事件发生后，应急指挥部应当确定新闻发言人，按照有关规定和程序，统一、及时向社会发布有关信息。对需要动员社会力量参与处置的突发事件信息以及国家机关作出的应急工作指示、决定、命令，必须及时通过媒体公开。在管理与具体责任主体上，应该由相应部门和政府新闻主管部门协同负责信息发布工作。在发布时间上可以根据突发事件处置具体需要而定。
九、合作参与机制
突发事件处置范围、危害程度难以确定，带来处置工作难度，在某些情况下需要外在力量协同作战。它包括常态和非常态下的协作。常态下合作主要是工作交流、信息共享等。突发事件发生以后，各方相互支持，良性互动。
（一）周边合作机制
它是指突发事件发生或者可能发生时，承担主体处置职能的一方与其周边各方共同应对的形成机制。它具有以下特性：
1、主体性。即在一定范围内处置突发事件必须明确处置主体，建立统一指挥体系，即各级应急委员会和专项应急指挥机构履行组织指挥职能，依法行使紧急状态处置权力，充分调动和配置各种资源应对突发事件。
2、协同性。各方协同参与，从组织体系、职责、运行方式、资源获取等方面明确任务，确保高效运转。
3、互补性。参与各方在资源上，如应急队伍能力、救援装备、技术手段等有一定差别，因此在资源备份上必须具有互补性，而且要保持资源共享的畅通性，理顺关系。
周边合作机制建立要注意以下3点：①建立战略合作关系。每个地方要有战略眼光和合作意向，摸清本地方本系统应急资源，主动加强多边合作，通过定期磋商等方式，形成各方协同应对突发事件共识，在此基础上，邀请各方参与，达成公共安全框架协议。②建立合作机构。合作机构可以是临时的，也可以是专门机构，但不论何种形式，都要定期研究具体问题，保持良好信息沟通。③合作实施。突发事件没发生时，各方要相互交往，共同培训等，必要时开展定期应急演练和交流。当突发事件来临时，采取周边联动，迅速调集应急资源，统一处置，协同应对。
（二）社会参与机制
社会参与机制是指组织、引导社会力量共同参加应对工作所遵循的措施和程序。在预防阶段，可以增强参与主体的应急意识和防患意识，某些特定主体如安全责任单位既是参与者，又是被管理者。在处置阶段，社会动员在突发事件应急管理中具有不可替代的作用，完善的社会动员体系，有助于形成应急管理合力和快速有效处置突发事件，更有助于形成政府与社会公众协调互动的良性关系。社会参与机制具有以下特点:
1、广泛性。突发事件的应急处置不是政府一家的事情，国内外应急实践表明社会组织和公众的参与也是有效应急的重要因素，配合政府采取的应急处置措施，积极参加应急救援工作，协助维护社会秩序。
2、秩序有序性。突发事件的突发性，更需要政府在处置中高效、有序。社会动员也应该是有组织、有秩序地进行的，而不是杂乱无章、失去控制地进行，公民在应急处置中应当主动接受政府和有关部门的各项应急部署和措施，特别是各项管制的义务。
3、目的明确性。一方面，应急管理社会动员是为了实现特定的目标而进行的一种社会群体性行为。另一方面，政府作为应急管理的主体，为了与公众建立起良好的社会关系，必须充分发挥自己的主体性，按照既定目标积极地、主动地、有创造性地组织各种旨在影响和引导公众参与应急管理活动，从而使政府的应急管理工作得到公众的认同、理解、支持与合作。
建立社会参与机制要注意以下3个方面：
1、制度设计。各类突发事件参与主体要建立应急管理工作制度，自觉接受政府以及社会各界监督，政府在政策支持、资源保障、舆论导向等方面要给予社会参与主体应有的政策支持和合法地位，这些都要通过制度设计逐步完善，通过法律法规、政策等形式明确下来。
2、培训提高。政府应该在法律法规、应急知识宣教普及、应急演练、应急培训等方面对参与主体给予指导，提高社会公众应急素质和能力。
3、紧急动员。发生突发事件以后，各类主体要按照各自职责和应急预案开展工作，积极发挥各类群众团体、红十字会等民间组织、基层自治组织乃至国际社会力量在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理支持等方面的作用，不失时机地做好公益捐赠工作。例如，汶川地震应急救援引发了一次真正意义上的、大规模的社会动员，万众一心，众志成城，充分显示了我国政府社会动员的强大威力。
当前，我国突发事件社会合作参与要在政府主导、社会参与的大原则下，构建一个覆盖全过程的应急治理结构，建立有序有力的社会参与机制和评价激励机制，不断完善以下内容：①军队、武警部队与政府应急管理联动机制。将军队、武警部队参与应急管理工作纳入规范化、制度化、法制化轨道，促进军队与地方应急管理工作的落实。依托公安消防队伍建立应急救援专业队伍，建立公安消防部队与地方专业机构的应急合作机制，发挥公安消防部队的突击作用，提高应急处置和救援水平。②应急志愿服务机制。为志愿者提供救援基础设施和专用救援设备，志愿者则按照国家标准参与培训，掌握各种救援技能，接受政府调遣，实施各类应急救援。建立社会力量公益捐赠机制，规范捐赠行为，强化款项管理，为应急处置和灾后重建提供必要的保障。