（2012年2月17日）

　　为深入贯彻落实科学发展观，加快新型城镇化、推进城乡经济社会发展一体化，现提出如下意见。

　　一、指导思想和目标任务

　　1. 指导思想。坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面推进“四化两型”战略，把加快新型城镇化作为转变经济发展方式的战略重点和破除城乡二元结构的根本途径，更加注重以人为本和改善民生，更加注重资源节约和环境友好，更加注重城乡统筹和区域协调，更加注重提升城市综合承载能力和辐射带动能力，更加注重全面发展和可持续发展，以提升城镇发展质量、缩小城乡差距和提高城乡居民收入为目标，以统筹新型工业化、新型城镇化、农业现代化和信息化为抓手，以体制机制创新为动力，以基础设施建设为突破口，着力推进城乡规划、城乡建设、城乡产业、城乡公共服务、城乡社会管理一体化，构建新型工农关系和城乡关系，加快形成以工促农、以城带乡、城乡互动的一体化发展新格局。

　　2. 目标任务。到2015年，充分体现新型城镇化、城乡一体化内涵和要求的全省城镇体系布局规划和建设规划全面完成。以城市群为主体形态，长株潭城市群为核心、中心城市为依托、县城和中心镇为基础、大中小城市和小城镇协调发展的新型城镇体系基本形成，全省城镇化率达到50％以上；城乡居民收入基本实现同步增长，收入差距控制在3∶1以内；城乡基础设施统筹布局，城镇综合承载能力和新农村建设水平全面提升，农村道路、供水、供电、供气、通讯、环境卫生等得到明显改善；城乡劳动就业、教育文化、医疗卫生、住房保障、社会保障等一体化取得突破性进展，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

　　二、坚持规划引领，推进城乡规划一体化

　　3. 统筹城乡空间规划。充分发挥规划的龙头引领和基础性作用，着眼于城乡经济社会、人与自然统筹协调发展，着眼于工业支持农业、城市带动农村，按照各展其能、功能互补、要素互动、衔接协调的原则，指导城乡规划建设有序开展，严格实行城乡一体规划，做好城乡统筹发展的顶层设计，提高规划的系统性、前瞻性、科学性和导向性。

　　4. 完善城乡规划体系。认真落实全省经济社会发展规划，做好城乡规划与主体功能区规划、土地利用总体规划的有效衔接。全面贯彻实施《湖南省城镇体系规划（2010一2020年）》，编制完成《环长株潭城市群城镇体系规划》。启动编制《武陵山经济协作扶贫开发试验示范区城镇体系规划》。加快相关专项规划和控制性详细规划的编制进度，城市、县城和中心镇实现专项规划和控制性详细规划全覆盖。人口在10万以上的县、市城区，按中等城市规模进行规划建设；中心镇按小城市规模进行规划建设。着力加快县域村镇布局规划编制工作，将其作为统筹城乡发展、加快新农村建设的一项基础性、长远性、全局性工作来抓，以引导基础设施、公共服务设施向集镇和农村社区集中布局、农民建房向集镇和农村社区逐步转移。全面完成乡镇规划和村庄规划编制，实现村镇规划全覆盖。

　　5. 建立健全覆盖城乡的规划建设管理体制机制。理顺省、市州、县市区、乡镇四级在城乡规划建设管理上的职责和分工。建立规划建设部门牵头，相关部门相互衔接和协调配合的规划管理体制，形成政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事的规划编制工作体系。城镇没有编制控制性详细规划的地块，国土资源管理部门不得办理土地使用权划拨、出让手续，城乡规划管理部门不得办理建设用地规划许可手续。在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。城镇新区、开发区、各类园区的开发建设，必须纳入城镇总体规划统一管理。农村住房和基础设施建设必须纳入城乡一体化规划建设管理。完善乡镇规划建设管理体制，为全省城乡规划建设提供保障。强化规划执行，进一步完善规划督察员制度，加大对违反规划行为的查处力度，切实维护规划的严肃性和权威性。

　　三、构建新型城镇体系，推进城乡建设一体化

　　6. 提高环长株潭城市群发展水平。深入推进长株潭“两型社会”综合配套改革试验区建设，按照两型化和低碳化的改革建设要求，加快实施产业结构调整升级、基础设施建设、节能减排全覆盖、湘江流域综合治理、示范区建设、城乡统筹示范、长株潭综合交通运输一体化、三网融合等八大工程，提高“两型社会”建设水准，放大“两型”引领作用和示范效应。支持长沙、株洲、湘潭三市利用“两型社会”综合配套改革试验区建设先行先试的优势，加快发展，重点支持湘潭率先统筹城乡发展、实现韶山率先富裕。统筹规划环长株潭城市群资源开发、产业布局、基础设施和市场体系建设，大力推进高速公路、城际铁路、机场、港口等现代交通网络建设，抓好长沙、株洲、湘潭、衡阳等老工业基地振兴，推动人口、产业、技术、资本和市场的聚集和融合。打破行政体制障碍，创新合作机制，增强一体化发展的活力。通过环长株潭城市群的辐射带动，把环长株潭地区建设成全省新型城镇化、城乡一体化发展的重要引擎。与此同时，支持各地因地制宜发展不同类型、不同层次的城市群，在城市群内统筹城乡规划、产业布局、设施建设、公共服务、社会管理，建立健全统筹协同体制机制，优化资源配置，最大限度实现资源共享，提高资源配置效率，提升区域竞争力。

　　7. 发挥区域中心城市的带动作用。按照全省区域发展的总体布局，充分发挥长株潭城市群核心增长极的引擎作用，进一步强化其他11个市州政府所在地城市的区域中心地位，不断扩大城市规模，完善城市功能，突出城市特色，提升城市品位，增强区域中心城市在经济、金融、信息、商贸、科教和文化等方面的辐射和带动作用，使之成为带动区域城乡一体化发展的重要平台和要素集聚中心。到“十二五”末，作为核心增长极的长株潭城市群发展规模要有显著提升，长沙城区人口达400万以上，株洲、湘潭城区人口超过100万；岳阳、益阳、常德既是环长株潭城市群的重要组团，又是沿长江和环洞庭湖地区的重要中心城市，岳阳要发展成为城区人口在100万左右的港口城市，常德、益阳要发展成为城区人口在80万左右的城市；衡阳、郴州、永州作为我省连接粤港澳和北部湾经济区的开放型前沿城市，要利用交通、区位条件和产业转移优势，加快城市发展，衡阳要加速形成城区人口过120万的城市，郴州、永州分别发展成为城区人口过80万和70万的城市；邵阳、娄底作为湘西南和湘中地区重要中心城市，要加速建成城区人口在70万和50万左右的城市；怀化、张家界、吉首要发展成为我省西部重要交通枢纽、经济贸易中心和生态文化旅游城市，怀化城区人口规模要扩大到50万左右，张家界和吉首城区人口规模要扩大到30万—40万。

　　8. 做大做强县城和中心镇。坚持把县城和中心镇作为统筹城乡发展、推进城乡一体化的关键节点和重要纽带，建设成为生产要素集聚和承载农村人口转移的重要区域。加快87个县、市城区的扩容提质，增强城镇综合承载能力，提升产业发展水平，完善公共服务，使之成为县域经济社会发展的核心。具有一定发展基础和条件的县、市城区，要根据区位条件、资源状况、发展基础和环境容量，以增加就业、住房和公共服务为着力点，加快产业转型升级，加强城镇改造和建设，提升人口集聚能力，加快形成城区人口过20万的城市；发展相对滞后的县，要突出抓好县城基础设施建设，做大特色支柱产业，扩大城市规模，增加住房和公共产品供给，逐步发展成为县城人口规模过10万的城市。力争经过5年努力，全省有40个左右的县、市城区人口达20万以上。加快发展中心镇。每个县、市合理确定1—3个中心镇，全省重点支持发展100个左右中心镇。到2015年，每个中心镇镇区人口达到4万人以上，并建成高品质、特色型的生态宜居精品城镇。

　　9. 构建城乡一体的新型基础设施体系。统筹城乡基础设施布局，突出公交优先原则，按照县域城乡一体化要求，大力推动公共交通、电力、供水、通讯等基础设施向农村延伸，形成城乡基础设施一体化。加快推进城乡路网建设，到2015年实现所有县市区30分钟内上高速公路，所有具备条件的行政村通水泥路或沥青路。着重发展城乡公共交通，支持发展农村客运服务，扩大农村客运覆盖范围，100％的乡镇和90％的行政村通客运班车，在有条件的地区实现城乡客运一体化；加强城乡供水资源统一管理，统筹城乡水源地、供水、排水、污水处理及中水回用。重点抓好城市供水设施的提质改造和农村安全饮水工程，5年内争取解决2000万左右农村居民饮水不安全问题。加快城乡电网建设，在完善城市电网体系的基础上，着重抓好农村电网改造升级，消除供电盲区，提高供电质量，实现城乡各类用电同网同价。加快城乡信息基础设施建设，加快推进电信网、广播电视网、互联网“三网融合”，扩大“数字城市”建设范围，积极推进智能交通、智能电网、智能城市等试点工程，实施好农村上网工程，全面提高城乡信息化水平。加快城乡防洪、消防、地质灾害防治、公路安全保障等公共安全设施建设，构建覆盖城乡的防灾抗灾体系。

　　10．统筹城乡住房建设。加强房地产市场调控，规范市场秩序，引导房地产市场健康发展。转变房地产业发展方式，大力发展节能省地型建筑和绿色建筑，加快住宅产业化步伐，积极推动全装修房屋建设和交易。到“十二五”末，县城以上城镇节能建筑覆盖率要达到80％，其中区域中心城市要达到100％。加大保障性安居工程建设力度，增加政府投入，加快公共租赁住房、廉租住房和经济适用住房建设，加强城市和国有工矿区、中央下放煤矿区、国有林场、国有农垦区的棚户区改造，加快解决城镇低收入及中等偏下收入住房困难家庭的住房问题。探索解决农村进城务工人员居住问题的机制和办法，将长期在城镇就业和生活的农民工逐步纳入城镇住房保障范围。积极推进农村住房建设和危房改造，力争“十二五”期间，每年改善5万—10万户农村住房困难家庭的住房条件。把农村住房建设和改造与旧村改造、农村土地综合整治、迁村并点相结合，实行统一规划，集中安置，因地制宜推进农村新型社区，重点抓好100户以上农村新型社区的基础设施建设和公共服务产品供给。

　　四、统筹城乡生产力布局，推进城乡产业发展一体化

　　11. 优化城乡产业布局。按照“四化两型”建设要求，根据城市和乡村不同发展特点和消费需求，优化城乡资源配置，合理安排城乡产业布局。坚持以现代产业体系支撑新型城镇化，进一步调整城市二三产业结构，优化产业空间布局，立足自身优势和产业基础，加快改造提升传统产业，发展战略性新兴产业，壮大特色产业，承接产业转移，推进集群化发展；大力发展金融、保险、物流、会展、创意设计等生产性服务业，提升商贸、文化、旅游、保健、社区服务、家政服务等生活性服务业。与新型城镇化相协调，推进发展现代农业，优化农村产业布局，重点发展适应城镇需要的粮棉油、肉蛋奶、菜果茶等农产品和工业原材料，高标准建设优质农产品供应基地、加工业原料基地和居民生态休闲观光基地。

　　12．增强城市产业带动能力。坚持以新型城镇化承载新型工业化、以新型工业化带动农业现代化，大力发展城乡关联产业，在布局、培育和发展城市二三产业项目时，要优先支持发展带动农业产业链延伸、传统农业改造和农村劳动力转移的项目。大力发展劳动密集型产业，吸引农民进城就业和落户，为农民增收和农业规模经营创造条件；大力发展农产品加工业，培育壮大一批起点高、规模大、带动能力强的大型农产品加工龙头企业，实现农产品由初级加工向精深加工转变，由农村小批量低层次加工向城镇现代化规模加工转变；大力发展农业机械制造、农村信息、支农化工等涉农支农助农产业，为农业现代化发展提供技术装备支撑；大力发展物流配送、连锁超市、电子商务等现代流通方式，加快形成城乡一体的新型流通网络，实现城市大型批发市场、专业市场、商贸超市与农村市场及农产品基地有效对接。

　　13. 推动城市生产要素向农村配置。引导城乡生产要素合理流动，着力构建城市生产要素向农村配置的长效机制。在政策制定、项目安排上，采取有效措施，切实推动城市资金、技术、人才、管理、信息等生产要素更多流向农村，支持农村产业建设和社会事业发展。进一步推进与规范“万企联村”活动，鼓励支持城市工商企业到农村投资兴办加工物流基地、农产品种养基地、生态休闲旅游基地和经营网点；鼓励支持大专院校、科研院所和科技型企业到农村建立产学研基地、教学实习基地，开展科技成果推广转化；鼓励支持各类人才到农村创业就业、支教、支农、支医，开展产业开发和技术创新；鼓励支持银行、保险、邮政储蓄等金融机构向农村延伸服务，强化农村要素支撑。

　　14. 引导农村非农产业向县城和中心镇集中。强化县城和中心镇的产业支撑，科学规划县域产业布局，因地制宜推动人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中。根据产业集聚和城镇发展需要，每个县城建设一个节约集约、设施完善、服务配套的产业园区，引导县域企业进入园区发展，原则上新建项目均要落户园区，形成集群发展。建立项目审批、资金支持、用地供应、标准厂房、节能减排等激励约束机制，引导产业有序发展和集聚发展。城乡统筹的电力、交通、通信、环保、给排水等基础设施建设应主要与县城和中心镇衔接，医疗、文化、体育、养老等公共服务设施要重点向县城和中心镇集中，商贸、流通、金融等社会化服务设施应重点向县城和中心镇布局，以增强对企业和农民的吸引力。

　　五、加强生态环境建设与保护，推进城乡生态环境一体化

　　15. 提高城乡绿化水平。加强森林生态系统建设，大力植树造林，推进退耕还林、封山育林、长(珠)江防护林、石漠化治理、迹地更新、水土保持、矿山植被修复等生态工程，切实加强森林保护，扩大森林面积。加强城市绿化，保证绿化用地，推动城镇公园绿地、居住绿地、休闲绿地、单位绿地、风景林地等公共绿地建设，提倡庭院绿化、垂直绿化和屋顶绿化，建设绿色廊道和重要道路、河流绿化带，高标准建成湘江绿化风光带。到2015年，全省森林覆盖率稳定在57％以上，城市建成区绿化覆盖率达40％左右。

　　16. 加强城乡生态环境同建同治。全面实施城市环境综合整治工程，加大污染物减排和治理力度，严格控制污染物排放总量，采取有效措施防止城市污染企业和项目及有害有毒物体向农村转移。加强城镇污水和垃圾及工业废弃物处理设施建设和运营管理，县城以上城镇要积极开展垃圾分类收集，已建成的污水和垃圾处理设施要确保正常运营。大力开展农村环境综合整治，推进改水、改厕、改厨、改圈和清洁家园、清洁水源、清洁田园、清洁能源工程。加大农村面源污染防治力度，严格控制化学肥料、农药、农膜等施用，推行规模化养殖和养殖场畜禽粪便综合利用。加强河道清理管护和库、塘、池、堰、沟渠整治以及饮用水源管护，切实抓好户分类、村收集、乡镇转运、县市区处理的垃圾处理体系建设。“十二五”期间，全省县城以上城镇实现垃圾无害化处理设施建设全覆盖，中心镇基本建成污水和垃圾无害化处理设施，所有中心村(农村社区)建成垃圾临时存储设施和配置转运设备。

　　17. 大力推行绿色消费和宜居创建。培育绿色消费理念，倡导健康文明、节俭理性、清洁卫生的绿色消费方式，大力开展绿色公益活动，增强人们崇尚自然、保护生态的意识，推行绿色政务、绿色商务、绿色管理、绿色服务。注重改善城乡人居环境，积极开展宜居城市、宜居城镇、宜居村庄创建活动，引导基层单位和城乡居民创建绿色社区、绿色机关、绿色学校、绿色企业、绿色医院和绿色家庭。立足地方人文特色和生态优势，加强自然资源和历史文化资源保护，促进人与自然和谐相处。

　　六、加快公共产品向农村延伸，推进城乡公共服务一体化

　　18．统筹城乡劳动就业。以城乡劳动力平等就业为目标，取消地域、户籍、行业等对农村劳动力进城就业的限制性政策，完善促进就业的政策法规体系和工作机制，健全覆盖城乡的就业服务体系。建立健全城乡一体的人力资源市场和就业管理制度。完善面向城乡的职业技能培训制度和劳动力转移培训制度，整合现有的教育培训资源，采取多种方式，突出抓好农民工回乡创业培训和农民工进城就业培训，研究制定鼓励农民工回乡创业的政策措施，以创业带动就业，促进农村劳动力就近转移就业。建立健全乡镇人力资源和社会保障公共服务机构，完善农民工工资支付监管制度，加强对进城务工农民合法权益的保护。

　　19. 完善覆盖城乡居民的公共服务体系。合理配置城乡教育、文化、医疗卫生等公共服务资源，把由政府提供或主导的公共服务尽可能地覆盖到所有城乡居民，实现基本公共服务均等化。注重教育公平和提高教育质量，在学校布局、合格学校建设、师资力量配置等方面向农村倾斜，加大对农村义务教育经费的保障力度，到2015年初步实现县域内义务教育均衡发展。协调发展城乡职业教育和成人教育、特殊教育、老年教育、学前教育等各类教育。健全城乡医疗卫生服务体系，新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜，推进县级医疗机构、乡镇卫生院和村卫生室标准化建设，到2015年每个县、市至少要有一所县级医院达到二甲以上水平，全面完成乡镇卫生院房屋和设备配套建设，每个行政村建有一所村卫生室。建立城市医院对口支援农村医疗卫生的长效机制，采用托管、设立分支机构和双向转诊等形式，加强城乡医疗机构之间的联系，切实解决农村医疗设施缺乏和技术服务水平低的问题。统筹城乡文化建设，合理规划建设图书馆、博物馆、文化馆、影剧院、体育场馆等公共文化设施，每个乡镇要建设公共文化站，每个行政村要建设文化活动室、农家书屋和体育设施，使城乡居民共享文化发展成果，提升城乡居民文明素质。

　　20. 加快构建城乡一体的社会保障体系。扩大城乡养老保险覆盖面，提高农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员养老保险覆盖率，到2012年，基本实现城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险制度全覆盖。积极探索社会保险制度跨地区、跨城乡衔接和转移机制。健全城镇职工基本医疗、城镇居民基本医疗和新型农村合作医疗等三项医保制度，加快推进基本医疗保障城乡统筹管理，实行医疗保障统一管理。不断健全城乡社会救助制度，完善以城乡低保、五保供养、自然灾害灾民救助为基础，以临时救助、社会互助、优惠政策为补充，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为配套的城乡社会救助体系。

　　七、破除城乡二元体制，推进城乡社会管理一体化

　　21. 逐步建立统一的城乡户籍管理制度。加快推进户籍改革，适时取消农业户口与非农业户口的性质差别，实现城乡统一的户籍管理制度。积极探索县及县以下城镇放开户籍限制，大中城市根据本地实际情况有条件放开。

　　22．完善城乡一体的社会管理体制。破除城乡二元分割的管理体制，加快清理现行政策制度，凡是在特定历史条件下出台的城乡分割的政策制度，要及时废除或进行修改完善。加快建立新型社区管理体制，按照地域相近、规模适度、有利于整合公共资源的原则，稳步推进镇村体制向街道社区体制转变，将社区服务延伸到中心村。建立城乡一体的公共管理体系，推动公安、司法、建设、城管、安监、计生等领域的管理由城市向农村社区延伸，使农村居民与城市居民同等享受社会公共服务。

　　八、加大推进新型城镇化和城乡一体化的工作力度

　　23. 增加资金投入。加快建立与城乡一体化相适应的公共财政体系，加大对城乡一体化建设的投入力度。重点增加对县城和中心镇基础设施建设和公共服务体系建设的投入，省财政要整合相关资金，逐年加大对小城镇建设的投入。充分发挥政府资金的导向作用，吸引更多信贷资金、社会资金、民营资本投入城乡建设，建立政府引导、市场运作的多元化投融资体制，组建省小城镇基础设施建设投融资平台。加快农村信用体系建设，优化农村金融环境，创建农村金融安全区，推动金融服务向农村延伸，鼓励区域性股份制商业银行在县域设立营业网点；规范发展新型农村金融机构和以服务农村为主的地区性中小银行，支持国有商业银行、大中型企业控股组建村镇银行。金融机构在县域内吸收的存款应主要用于县域内发放贷款。大力发展小额信贷，放宽小额信贷上限标准，开展各种微型金融服务。

　　24. 提高科学利用土地水平。严格执行各级土地利用总体规划，科学确定城乡建设用地、耕地和基本农田、生态用地的空间范围，统筹安排土地利用规模、结构和时序，积极探索紧凑型城市建设和节地型产业发展的模式和机制，促进节约集约用地。不断完善耕地保护机制，严格控制建设占用耕地。集中连片开展农村“田水路林村”等土地综合整治，通过实施农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，鼓励农民住宅向中心村或城镇集中。依法依规开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工作，实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少和农民利益得到切实保障。完善农村土地征收制度，推进农村集体建设用地流转改革，逐步建立城乡统一的土地流转市场。建立健全农村宅基地和房屋产权确权和登记制度，依法加强对农村居民宅基地物权的保护。通过政策引导，鼓励有条件的地方开展农民适度集中连片建房，大幅度减少村庄居住点。在城市郊区村庄规划相对合理、宅基地产权清晰的地方，开展农村居民宅基地置换商品房、农民公寓房、物业或货币补偿试点。

　　25．充分发挥县级政府在统筹城乡发展中的重要作用。强化县级政府对推进新型城镇化、推进城乡一体化的重要责任。扩权强县，赋予县级政府科学规划，优化配置县域内生产要素，整合项目建设资金的权力。县、市要把加快新型城镇化、推进城乡一体化与发展县域经济结合起来，科学谋划县域内经济社会发展，创新发展路径和方法，有力推动城乡一体化进程。加快新型城镇化、城乡一体化示范县、市建设，全省确定10个县、市作为城乡一体化示范单位，加大推进力度，及时总结推广示范经验。

　　26. 建立评估考核机制。加强对推进新型城镇化和城乡一体化工作成效的考核，适时纳入各级政府绩效考核范畴，进行定期或不定期的跟踪落实及督促检查，考核结果作为评价市州、县市区政府绩效和领导班子、领导干部实绩的重要依据。

　　27. 切实加强组织领导。建立党委领导、政府负责、各部门齐抓共管的推进机制。省里成立加快新型城镇化推进城乡一体化工作领导小组，领导小组办公室设在省住房和城乡建设厅。省住房和城乡建设厅要强化责任，加强指导、协调、综合和服务。省直各部门要牢固树立大局观念，认真履职，主动参与，积极配合。各市州、县市区也要成立相应的领导班子。加强业务培训，提高各级领导班子和干部驾驭新型城镇化和统筹城乡发展的能力。加大宣传力度，总结推介先进经验，形成推进新型城镇化和城乡一体化的良好环境。