第十章     应急社会动员
 
 
社会力量是应急管理的重要参与部分。从国际经验来看，世界上大多数国家对于动员社会力量参与应急管理工作都高度重视，纷纷通过吸纳和动员各种社会力量，调整和整合各种社会资源，共同应对和处置突发事件。近年来，我国在坚持政府主导的同时，注重发挥社会团体、红十字会等民间组织、基层自治组织和志愿者在灾害防御、紧急救援、救灾捐赠、医疗救助、卫生防疫、恢复重建、灾后心理救助等方面的作用，初步建立了以抢险动员、搜救动员、救护动员、救助动员、救灾捐赠动员为主要内容的应急社会动员机制。党中央明确提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，紧紧依靠群众，军地结合，动员国内外各种力量参与应急管理。因此，从世界各国应急管理实践来看，开展行之有效的社会动员，能够将各种力量凝聚起来，形成应急管理的巨大合力，从而确保应对处置突发事件更为高效。
 
第一节 应急社会动员的概念
 
处置突发事件，必须借助社会动员才能在较短时间里集中、配置大量的物资、人力与信息资源，必须在集中民意、民智基础上提升应急管理体制与机制的科学性与有效性，才能使得应急管理的方针、策略赢得社会公众的理解、支持与配合；还可以通过社会监督不断提升应急管理效率。所以，应急管理需要有效的社会动员机制支撑。
在应对重特大突发事件，特别是应对重特大自然灾害过程中，我国的应急社会动员机制发挥了重要作用。例如，2008年四川汶川地震发生后，胡锦涛总书记立即作出指示，要求尽快抢救伤员，确保灾区群众生命安全。温家宝总理当即赶赴灾区，现场指挥抗震救灾。应对巨灾，多元主体协同参与，形成党委领导、政府主导、社会各方面力量充分支持的集体行动体系。国家地震、减灾、民政、卫生、公安等部门和解放军、武警部队迅速协调联动，紧急支援灾区抗震救灾。云南、贵州、西藏等周边地区即派出地震专家驰援灾区，广东、广西、湖南等省市区也快速准备支援灾区，随时奔赴灾区。慈善总会、红十字会、扶贫基金会等非政府组织迅速启动专业性资源动员机制，全力募集和调拨救援物资。高校与青年志愿者组织快速组织进行义务献血和捐款捐物。在全国各社区、农村、企事业单位和社会组织，人们都在牵挂着灾区同胞的生命安危，并以各种方式投入到这场抗击巨灾战役中。
一、应急社会动员的内涵
“动员”一词从字面理解，就是发动人们参加某项活动的意思。在战争年代，中国人民解放军就有一套行之有效的动员机制，战前要对官兵进行动员，为的是统一思想，明确任务，鼓舞士气。在计划经济时期，我国的社会动员机制是单一的党政动员，党和政府一声令下，举国上下，全民行动。改革开放以来，社会发生巨大变化，社会管理从过去以单位为主，转变为单位、社区、社会组织共同参与。在此情况下，社会动员机制有了新变化，逐步形成了党和政府主导、单位和社区及社会组织协同、广大群众积极投入的新型社会动员机制。它具有3个明显特征：首先，政府形成了社会动员组织机构网络，各级部门、单位协调联动，并依据突发事件的级别，划定动员层级，进行不同程度的社会动员，使之更加有效和顺畅。其次，社区、社会组织充分介入，利用其紧贴群众的优势，发挥号召、组织群众的作用，使社会动员不留死角。再次，政府和社区、社会组织间建立起了有效的合作机制，能保持稳定的配合关系和成熟的沟通渠道。特别是能通过志愿者组织，充分管理和利用好志愿者资源，引导广大公众积极参与志愿活动。因此，“动员”就是指各级政府调动全社会人力、物力、财力应对特定事件的过程。
应急社会动员，即为突发事件的社会动员，主要是指各级政府调动非政府资源应对处置突发事件的行为过程，或者说是为预防和应对突发事件，各级政府、社会团体、企事业单位、公民个人在政治、经济、科技、教育等方面统一组织的动员准备、实施和恢复活动。在应急社会动员过程中，各级政府与社会团体、企事业单位、公民个人等非政府力量，必要时调动武装力量，通过一系列行政、法律、经济措施，整合全社会人力、物力和财力，形成强大的应急合力，以有效预防和应对突发事件。它具有以下显著特点：①广泛参与性。从根本上说，应急管理提供的是一种公共产品，即公共安全。政府是公共安全的主要提供者，但非唯一提供者，若只是依靠政府应对处置突发事件，可能会招致不必要的损失。这就必然需要全社会的广泛参与，从而形成自救、互救局面，以减轻突发事件带来的影响。②目的明确性。应急社会动员是为实现特定目标进行的一种社会群体性行为，政府作为应急管理主体，为与公众建立良好社会关系，必须充分发挥主体作用，按照既定目标积极主动、有创造性地组织各种旨在影响和引导公众参与应急管理活动，从而使政府应急管理工作得到公众认可、理解、支持与合作。③秩序有序性。突发事件的突发性，需要政府在处置中高效、有序。因而，应急社会动员必须是有组织、有秩序地进行，不能杂乱无章、失去控制。
在我国，应急社会动员包含了两个结合：第一，自上而下与自下而上相结合。从我国国情来看，它是以自上而下动员为主，即政府是动员的主体，各种社会组织是动员的对象。政府需要对各种社会组织有序参与应急管理进行必要的引导。第二，常态动员与非常态动员相结合。既要重点研究各类突发事件，也要着眼于长远与长效，在平时开展社会动员，做好应急准备，克服运动式、突击式动员的缺陷与弊端，并积极通过应急知识宣传教育，建设应急社会动员体系，为非常态下政府进行社会动员奠定基础。
应急社会动员不同于国防动员。国防动员是指在国家主权、统一、领土完整和安全遭受威胁时，国家依照宪法和法律规定，进行全国总动员或者局部动员，把国家武装力量由和平状态转入战争状态，一切国家机关、政党和社会团体、企事业单位和公民在国家发布动员令后，务必完成规定的动员任务，服从战争需要。国防动员与战争状态是紧密联系的。宪法规定了战争、动员、紧急状态3种非常状态，突发事件最大可能导致的只能是紧急状态。
二、应急社会动员的分类
（一）从动员对象上来划分
从动员对象上来划分，可以分为应急人力动员、应急物资动员、应急财力动员、应急避难场所动员、应急交通运输动员等。应急人力动员是指为应对处置突发事件，对社会上可满足应急需求的人力资源进行挖掘、分配、利用的活动。应急物资动员是指为应对突发事件，对社会上可满足应急需求的物资进行集中储藏、征收、调配、使用的活动。应急财力动员是指在突发事件来临时筹集、拨付应急所需资金的活动。应急避难场所动员是指在突发事件来临时，开放既定的应急避难场所并对可能或者可以被开辟为应急避难场所的建筑物进行征用。应急交通运输动员是指为应对突发事件，提高交通运输应急能力，组织和利用国家、社会交通运输力量，运送应急人员、应急装备、应急物资。
（二）从动员规模上来划分
从动员规模上来划分，可以分为局部动员和整体动员。局部动员是指针对某一范围内的部分地区所实施的社会动员，而整体动员则是在某一范围内的整个地区所实施的社会动员。相对而言，整体动员适用于危害性大、不确定性强、涉及范围广、影响强烈的突发事件。
（三）从动员时序上来划分
从动员时序上来划分，可以分为前期动员、中期动员、后期动员。前期动员，是指在突发事件发生之前，动员各种社会力量，预先采取措施，消除或减弱危险要素的影响或风险，做好灾害响应及后果管理的准备。例如，企事业单位组织开展的应急知识宣传培训和各种形式的演练活动等。中期动员，是指在突发事件发生时或发生后，动员各种社会力量，立即采取措施，将突发事件所带来的损失最小化。例如，国家利用红十字组织、慈善协会为汶川灾民提供有关服务等。后期动员，即恢复动员，是指在突发事件发生后，动员社会力量，立即采取措施，使社会情况修复到可以接受的水平。例如，动用非政府组织力量，组织给灾民捐款、捐物，为其提供必要的基本生活条件，对其进行事后心理干预等。
（四）从动员手段上来划分
从动员手段上来划分，可以分为“软动员”与“硬动员”。“软动员”就是常态社会动员，主要是指应急宣传教育，其主要作用在于向社会公众宣讲、普及应急知识，传播公共安全文化，提高其在紧急状态下逃生避险、自救互救的技能，明确自身在应急管理中的权利、义务与角色。“硬动员”就是非常态社会动员，主要指政府以强制力为基础，综合利用非政府力量的应急资源，有效地应对突发事件。“软动员”不仅是“硬动员”的基础，还是应急动员的力量“倍增器”。
三、应急社会动员的作用和意义
在当今开放的社会条件下，应对突发事件在很大程度上取决于社会力量的动员和参与。应急社会动员在现代社会的发展中具有十分重要的作用和意义。
（一）有助于形成一种社会发展所不可缺少的凝聚力
我国正处于社会转型时期，人们的价值观念及行为取向差别大，规则意识比较淡薄，致使社会成员之间难以建立一种相互信任关系，难以形成一种持续有效的全社会合作。通过社会动员，可以使社会公众在某个重要问题上取得共识，减少相互之间的离心因素，增进社会凝聚力，实现有效的社会合作，使整个社会的潜能得到充分释放，从而形成应急管理的巨大合力。
（二）有助于突发事件的高效处置
突发事件的应急处置是一个系统工程，往往具有规模大、影响深、资源消耗大等特征，并在一定程度上超出了政府控制和管理的范围。吸纳和动员社会各种力量，调整和整合各种社会资源共同应对和处置突发事件，是应急管理的有效途径。例如，我国政府能在“非典”局势非常严峻的情况下，迅速遏制疫情蔓延势头，是与充分调动社会公众的积极性和全社会资源共同应对分不开的。可以说，抗击“非典”引发了我国一次真正意义上的大规模的社会动员，形成了一个万众一心、齐心协力的喜人局面，充分显示了应急社会动员的强大威力。
（三）有助于形成政府与社会公众协调互动的良性关系
一方面，政府广泛动员社会公众积极参与应急管理活动，这是政府民主意识和公信力的充分体现，也是政府决策可信度和可参与度提高的充分体现。另一方面，社会公众参与应急管理，也增强了社会公众的自豪感、爱国激情和民族凝聚力。例如，玉树地震发生后，我国政府通过红十字组织、慈善协会等组织募集资金，开展社会救助，并积极发动志愿者参与抗震救灾，极大地凝聚了全国的人心。
（四）有助于平复突发事件不可预测性所导致的应急需求波动，确保公共效益
突发事件的不确定性决定了政府及有关部门对应急需求难以作出精确计算。当突发事件骤然降临或者急剧蔓延时，应急需求大幅度增加；当突发事件结束或呈现回落时，应急需求大幅度减少。政府一般不会不计成本地在平时储备过多的应急物资、设备等。为此，进行应急社会动员可以平复应急需求在常态与非常态之间的波动，实现经济效益与公共安全效益的“双赢”。
（五）有助于将社会应急潜力转化为应急能力，降低应急管理成本
“社会应急潜力”，是指社会所蕴藏的可用于应急管理的一切人力、物力和财力。突发事件发生后可能扰乱社会正常运行秩序。在此情形下如果仅依靠政府应对，效率可能会大打折扣。如果社会公众被有效动员起来，就能做到群智群力，进而战胜突发事件、渡过难关。有效的应急社会动员能够提高应急管理效率，克服社会公众的恐慌情绪，增强社会凝聚力，实现自救、互救与公救相结合，降低应急管理成本，防止次生、衍生灾害，增强社会应对各种突发事件的能力。
（六）有助于实现应急管理的关口前移与重心下移
应急管理的最高境界是将突发事件消弭于无形之中。因此，应急管理必须关口前移，以预防为主。如果政府能够调动企事业单位、公民个人等非政府力量的积极性，使他们时时、事事具备很强的应急意识，就能够防止和减少很多突发事件的发生。此外，基层是应急管理的关键，也是社会动员的重点。开展应急社会动员，有助于下移应急管理的重心，使突发事件在萌芽或者始发阶段就得到有力控制。
 
第二节 应急社会动员的基本原则和法律依据
 
一、应急社会动员的基本原则
应急社会动员活动必须遵循一些基本原则，这些基本原则起着保障应急社会动员活动统一、规范、协调和稳定的重要作用，主要如下。
（一）以人为本
应急管理的根本宗旨是保护广大公众的生命健康与财产免受突发事件的侵害和影响。在应对突发事件过程中，应急管理者面临的价值选择是多重的，但应急管理的核心是人，必须体现以人为本的原则。作为应急管理工作的有机组成部分，社会动员也必须体现以人为本的原则，做到社会动员为了公众，又依靠公众。
（二）依法动员
应急管理是公共管理的重要内容。在大力倡导依法治国、依法行政的今天，政府及有关部门必须做到依法动员。依法动员就是指在应急社会动员实施过程中要以现行法律、法规、规章等为依据，确保动员行为合法性，在有效处置突发事件的同时，最大限度地保障社会公众权益。
（三）相对强制
应急管理需要以行政机关相对的合法强制力为最终保障，有时要牺牲局部利益以保障整体利益、牺牲少数人的利益以保障大多数人的利益、牺牲眼前利益以保障长远利益。因而，应急社会动员有时要体现出一定的强制性特征。但这种强制性不是无限制的，而是相对的、有条件的，在不强制不足以维护最广大社会公众的公共安全，不强制不足以维护社会生活的正常运行的情况下才体现其强制性特征。
（四）合理补偿
在当前我国建设社会主义市场经济条件下，对于因应急社会动员，特别是强制性社会动员措施而给企业、家庭及公民个人所造成的物质、经济损失，政府应该在进行科学评估的基础上，给予合理补偿，以调动社会力量参与应急管理的主动性和积极性。
（五）军地结合
我国有强大的武装力量，并形成了成熟的国防动员模式，而战争发生的概率相对极低，为了使国防资源使用效率最大化，应当在确保国家安全的情况下，本着军民结合的原则，将国防动员与应急社会动员整合为国家动员，努力实现应急应战一体化，做到武装力量平时应急、战时应战。
二、应急社会动员的法律依据
应急社会动员的法律依据主要如下。
（一）《中华人民共和国宪法》
《中华人民共和国宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
（二）《中华人民共和国突发事件应对法》
《中华人民共和国突发事件应对法》从6个方面作出了重要规定：
1、明确提出建立社会动员机制。第六条规定：“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”
2、明确规定公民、法人和其他组织有参与应急管理的义务。第十一条第二款规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”第十四条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他相关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”
3、明确提出应急社会动员的补偿原则。第十二条规定：“有关人民政府及其部门为应对突发事件，可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”
4、明确提出建立应急队伍。第二十六条规定：“县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可以根据实际需要设立专业应急救援队伍。县级以上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”
5、明确提出开展应急宣传培训与演练。第二十五条规定：“县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，对人民政府及其有关部门负有处置突发事件职责的工作人员定期进行培训。”第二十八条规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。”第二十九条规定：“县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合各自的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练。”第三十条规定：“各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容，对学生进行应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力。”
6、明确提出属地基层单位进行应急社会动员的责任。第五十五条规定：“突发事件发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。”
（三）其他法律、法规、规章的相关规定
《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《中华人民共和国防震减灾法》第八条第二、第三款规定：“国家鼓励、引导社会组织和个人开展地震群测群防活动，对地震进行监测和预防”，“国家鼓励、引导志愿者参加防震减灾活动。”《破坏性地震应急条例》第二十条规定：“在临震应急期，有关地方人民政府有权在本行政区域内紧急调用物资、设备、人员和占用场地，任何组织或个人都不得阻拦；调用物资、设备或者占用场地的，事后应当及时归还或者给予补偿。”
另外，《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家自然灾害救助应急预案》等相关应急预案也有规定。例如，《国家突发公共事件总体应急预案》规定：“充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制”，“加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发事件的综合素质。”《国家自然灾害救助应急预案》规定：“建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督管理机制，规范突发自然灾害社会捐助工作”，“完善社会捐助表彰制度，为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。”
 
第三节 国内外应急社会动员概况
 
一、国外应急社会动员概况
在世界各国应急管理实践中，美国、日本、澳大利亚、俄罗斯等国家主要通过以下几种形式开展应急社会动员。
（一）动员社区参与应急管理
美国应急管理的基层单元是社区，美国在应急管理中通过建设“防灾型社区”、开展社区灾害评估、推行社区“可持续减灾计划”、实施“市民梯队计划”、完善社区安全制度等措施来培养社区的参与意识，增强社区的参与能力。
（二）充分发挥企业特别是保险企业的重要作用
在日本，企业要建立自己的自卫消防队等应急救援力量，储备必要的应急救援物资和装备，经常性地开展应急演练，与市民防灾组织合作，积极参与应急管理。在美国，政府充分利用保险及再保险机制来分担灾害所导致的后果，减轻自身所承受的沉重负担。在澳大利亚，绝大多数财产都参加灾害保险，保险公司将部分保费交给政府，经批准后，返回给消防部门作为预算经费使用。
（三）利用社会组织的资源
在俄罗斯，东正教教会在应急管理中发挥了重要作用。在精神救助方面，教会人员深入医院，通过对受害者讲解教会教义，使受到伤害的人在一定程度上减轻痛苦，重新看到生活的希望；在物质方面，教会可以为受害者提供资金支持，如发生别斯兰人质事件后，莫斯科的教会就迅速拿出150多万卢布慈善资金，救助在莫斯科各大医院治疗的人们。
（四）调动志愿者组织的积极性
在日本，各种防灾组织在应急管理中承担了很多任务，包括：普及应急知识；在突发事件发生后进行必要的先期处置，避免灾害进一步扩大；储备基本的救灾工具和应急食品；进行防灾演练，并与政府、企业等应急管理主体进行合作。澳大利亚的志愿消防员享受政府给予的火灾伤害保险，如果参加火灾扑救，原单位不得扣发其工资；如果因灭火救援负伤，工资照发，医疗费则由保险公司支付。
（五）将公共安全纳入学校教育体系
在日本，中小学校每年都要开办一定课时的公共安全教育课程，并组织编写防灾减灾教材，及时发放给每一个中小学生。例如，日本曾编写发放过一套面向小学低年级的教材——《思考我们的生命和安全》。在俄罗斯，为了提高中小学生的安全意识与自救互救能力，莫斯科市部分学校相继开设了《生命安全基础》等课程。
（六）增强社会公众自救、互救的意识与能力
日本广泛开展应急社会动员，形成了自救、互救与公救相结合的模式：一是小灾靠自救，中灾靠互救，大灾靠公救。二是灾害来临时，首先公民自救，其次社区与邻里互救，最后在自救与互救过程中等待政府公救。在澳大利亚，政府非常重视公众的防灾、救灾、自救培训教育，通过利用各种宣传渠道，建立防灾教育基地、应急救援学校等，实施公共安全教育，确保公众具备在遇险时保护生命和财产所必需的常识和能力。
（七）提高家庭与个人的应急能力
日本特别强调公民个人和家庭在应急准备与响应中的责任，地方政府要求公民平时注意防火，准备好灭火器及防灾用品，包括水、食品、药物等，预先确定地震等灾害发生时家庭成员的内部分工、避难方式及联络方法。此外，公民有义务参加各种类别的防灾应急演练，并融入社区合作机制当中。
（八）借助军事资源应急
美国注重结合国防动员与应急社会动员，利用军事资源应急，有时甚至应急与应战不作区分。作为美军的战略卫生系统，美国的“国家灾害医疗系统”由上千家民间医院在自愿的基础上组成，可以在灾时和战时提供10万张床位，提高了美国的灾难救援和医疗救助能力。
二、我国应急社会动员概况
有效的应急社会动员历来是我国克服困难、战胜危机的重要法宝。如20世纪中叶，江南部分地区血吸虫病危害十分严重，当时中央政府就发出号召，几十万人同挖钉螺，从而有效减轻了血吸虫病的危害。在1998年抗洪斗争中，高峰时刻有关省市每天动用上百万人力，可以说，这场抗洪斗争的胜利也正是动员的胜利。从党中央和国务院总结的“万众一心、众志成城、不怕困难、顽强拼搏、坚韧不拔、敢于胜利”的抗洪精神中就不难体会到动员的巨大作用。2003年抗击“非典”战役中，国务院更是广泛地从经济、科技、舆论、社区、人民武装力量等方面开展了全方位的动员。尤其是在抗击2008年南方特大雨雪冰冻灾害与汶川地震、青海玉树地震中，社会动员使政府得到了极大的物质和道义上的支持，是应对工作取得成功的坚强后盾。
突发事件应对工作实践中，我国应急社会动员的模式概括起来有以下几个特点：一是集中领导、统一指挥、部门协调。二是军地协同、密切配合。三是社会基层单元被充分动员起来，编织成一张覆盖全社会的防护网。四是广大志愿者功不可没。同时，我国应急管理在利用社会动员方面依然存在不少问题，最主要的则是社会动员模式大多数是一种政治动员模式，这一模式尽管在应对处置各种突发事件过程中发挥了不可忽视的重要作用，但有一些固有的缺陷。例如，过于依靠政治动员代价很高，可持续性差;政治动员的方式、手段比较激烈，在政治动员的强大政治压力下，难免出现极端化行为;政治动员往往是以非制度化的、群众性运动方式进行的，对国家的法治化进程会有消极影响。随着市场经济与社会主义民主政治的发展，随着依法治国方略的推进与有限政府模式的确立，应急管理不能单纯依靠政治动员，而应该由以政治动员为主走向以社会自主动员为主，从“对社会动员”真正走向“由社会动员”。从我国应急管理实践看，不仅是社会自主动员能力很差，而且一直依赖作为主要动员方式的政治动员也存在诸多不合时宜的问题。
 
第四节 应急社会动员的主要对象
 
一、社区
应急社会动员的对象是多样的，其中社区是非常重要的动员对象，而且社区参与对于应急管理的成败具有非同寻常的意义。当突发事件来临时，社区公众是最直接的承受灾害的主体，在许多情况下，社区成为了应急处置的最初响应者。由于社区公众对社区具有一定程度的认同感和归属感，如果以社区为基层单位应急，可以充分调动广大公众的主动性、积极性和创造性。社区参与可以有效地聚合、调集应急管理所需要的人、财、物资源，建立起以社区为基础的网络状应急管理体系。这样会对政府应急管理产生积极影响，促使其加强应急协调能力，增强应急管理的柔性，实现应急队伍、资源的跨区域跨部门整合，使社会在各种突发事件面前均能做到应对有序、从容不迫。
随着社区不断发展与成熟，社区自治的观念逐渐深入人心。因此，必须推动社区参与应急管理，以此来增强社区责任意识，培育自主的公民精神，塑造现代意义上的新型“相互守望”制度，预防和减少突发事件的发生。应急管理的最高境界就是使突发事件消弭于无形。世界许多国家和政府在应急管理过程中都突出应急管理的“减缓”与“准备”功能，力争将突发事件消灭在萌芽状态。而我国的应急管理在某种程度上却存在着“重救轻防”的倾向。社区参与可以从源头上防止突发事件。
综上所述，社区在应急管理中具有举足轻重的地位，是应急社会动员中非常重要的一个环节。社区参与可以增强公众的公共安全意识，及时排除公共安全隐患，也可以在突发事件发生后的第一时间有效地组织公众进行自救与互救，将其消极影响降低到最小限度。此外，社区参与应急管理还有助于推动民主化进程，促进社会的完善与发展。如果说，社会动员对于应急管理来说是至关重要的，那么，社区参与则是重中之重。没有社区参与的社会动员是不彻底的，也不可能达到预期的效果。
在西方国家，应急管理早已成为社区建设和管理的重要内容之一。而在我国，社区治安则是社区管理的一项主要内容。社区治安管理的对象既包括刑事犯罪及行政违法行为，又包括各种事故及灾害。按理说，社区参与应急管理是顺理成章的事情，但是，中国是一个政府主导型社会，社区参与应急管理需要从观念到措施的一系列转变。
1、开展社区应急教育。应急管理需要关口前移，实现防患于未然。预防在应急管理中十分重要。但我国的突发事件预防能力较弱，原因之一就是应急教育不到位。由于公众接受心理方面的原因，人们对于政治运动式的应急教育本能地抱以排斥的态度。但是，社区是一种公众自我教育、自我管理的组织，其管理的主体与客体均为公众，因而，社区建设和管理贴近公众生活，具有强大的亲和力。公共安全教育如果纳入社区建设与管理的议程之中，这将形成一种可以覆盖全社会、经常起作用的力量，增强公众风险意识，提高突发事件的防范能力。
2、改善社区的组织结构。社区是一种自我管理、自我服务、自我教育的组织。作为社区重要的机构，居民委员会不应该带有浓厚的行政色彩，因为政府与居民委员会的关系是指导与被指导。然而，在现实中，这种关系却被扭曲为领导和被领导。单一的行政主体与社区管理的多元化需求之间存在着矛盾。而且，问题的解决方式经常是牺牲社区自治，强化政府职能，进而导致了高额的行政成本。这影响了基层社区组织的正常发育，更泯灭了社区自发地参与应急管理的热情。从国外的经验来看，社区之所以能够在应急管理中发挥巨大的作用，与其相对于政府的独立地位有关。因此，在强调社区参与应急管理的同时，应当改善社区组织结构。
3、探索建立社区应急机制。每个社区都具有一定的特征。社区应该根据这些特征，进行科学的风险分析与预测，编制具体的应急预案，并通过演练不断地加以修订完善。同时，成立社区应急领导组织及救援队伍，避免突发事件来临时群龙无首的状况。社区应对区内居民情况分门别类地进行登记，为经过一定培训的居民进行应急管理业务资格认定，组织居民签订灾害互助协议等。此外，还要考虑根据自身风险情况，配备一定的应急基础设施。
需要说明的是，社区参与应急管理并非表明社区可以参与突发事件的所有救援工作。例如，有些国家的“社区应急响应团队”不负责大型消防，不进行特殊灾难物质清理工作，如放射性物质、化学物质和生物物质等，不参与超出其能力的医疗、消防和搜救工作。不仅如此，社区志愿者团体应该依法、有序地参与应急管理，目的是避免次生、衍生灾害的发生。
二、企业
根据《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，动员企业参与应急管理既是政府的职权，也是企业承担法律及社会责任的一个重要内涵，个别企业因承担法律和社会责任不够而陷入声誉危机，其教训值得深思。
（一）企业参与应急管理的有效形式
企业参与应急管理的形式是多样的，主要包括：
1、遵守相关法律、法规、规章和制度。突发事件发生后，企业不得囤积居奇、哄抬物价，还要开足马力，对急需的应急物资实行动员生产，及时提供高质量的产品与服务，为救灾物资的筹备提供便利。例如，青海玉树地震发生后，灾区急需帐篷，中央紧急部署动员有关企业生产帐篷。国家发改委、民政部责成全国多家帐篷生产企业加班加点生产，为尽快安置灾民作出了巨大贡献。
2、奉献爱心，捐献财物。在突发事件发生后，奉献爱心，向灾区和人民捐款、捐物，这是企业承担社会责任的题中应有之义。例如，在汶川、玉树抗震救灾大型募捐活动中，企业和企业家们踊跃捐款，双汇集团、奇瑞汽车、中联重科等企业纷纷伸出援助之手。
3、凭靠应急技术和产品，直接参与救灾。例如，某计算机股份有限公司在地震发生后成立了“卫生应急项目组”紧急飞赴灾区，全面参与突发公共卫生事件应急指挥与决策系统保障工作，提供24小时无间断服务。还有许多企业，特别是大型国有工矿企业派出自己装备精良的专业救援队，协助政府处置突发事件。
4、开展金融服务分担风险。突发事件会使人们的生命财产遭受巨大损失，而保险是一种分担风险、降低损失的有效途径。保险企业应当积极开发各种灾害保险产品，减少人们的损失，分担政府的压力。此外，金融企业也可以开发出金融产品，为突发事件救助服务。例如，汶川大地震发生后，浙江宁波金港信托决定发行一款公益信托产品，把信托计划的全部收入捐助给灾区人民。
（二）企业如何参与应急管理
1、进行应急预案的衔接。企业在制定应急预案时，首先找准自身的角色定位，明确自身可以通过何种途径发挥作用以及如何发挥企业自身的优势。在此基础上，注意加强与政府应急体系规划和应急预案体系的兼容，在条件允许的情况下，可直接参与政府应急体系规划编制和应急预案的编制工作。
2、通报突发事件信息。企业内部一旦发生安全事故或者其他可能危及单位和居民的突发事件，应当立即通报可能受到损害的单位和居民，并向当地和上级有关部门报告，以便有关部门及时采取措施，保障公众的生命与财产安全。
3、进行演练与救援。企业不仅要组织内部进行应急演练，还应该与所在社区居民进行联合防灾演练。例如，烟花爆竹企业有义务向附近居民宣传相关知识，制定重大安全生产事故发生后居民疏散预案，并进行联合演练。突发事件处置需要多个部门配合，如市政设施破坏抢修可能涉及众多公用设施企业，不同企业间的协调合作与应急联动尤其重要。政府应急管理机构可剖析这类情况组织动员企业进行联合应急演练，提高合成应急的能力。
4、帮助灾后恢复重建。灾后，企业应加快恢复生产，努力为社会提供各种产品，避免因为急需物品短缺而引起社会动荡。企业与当地有不可割裂的联系，两者共生共荣。企业与当地互有需求、相互依赖，企业的发展离不开当地为其提供劳动力和其他资源支持，当地也离不开企业提供的产品与服务。因此，企业不仅要注重灾后自身恢复，也要关注所在地的恢复，帮助当地居民进行恢复重建。这样就可以营造良好的企业与当地关系，进而为企业的生存和发展打造地利、人和的良好环境。
5、开展企业援助。21世纪以来，慈善事业与时代精神相结合，在减灾、救灾方面发挥着越来越重要的作用，产生了积极而深远的社会影响。突发事件发生后，企业一方面向各级民政部门、红十字会、慈善组织和中国扶贫基金会等部门和组织捐献善款，另一方面，利用自身的储存、生产优势及时提供或扩大生产救灾紧缺物品。例如，汶川大地震发生后，企业界纷纷为灾区提供大量救灾物资。国家发改委3个半小时联系近百家生产企业（单位），落实数十万件救灾设备。另外，还有很多企业主动为灾区提供紧缺物资，如纺织品行业为灾区提供大量棉被、帐篷等救灾物资；农夫山泉、伊利等企业为灾区送去饮用水、牛奶等产品；华北制药集团筹集灾区急需药品调往灾区；三一重工、江淮汽车提供车辆支援物资运输。有的企业还进行人力、设备和技术投入。如投入无线通讯技术、技术保障人员等。最后，有些企业应急救援队伍直接参与抢险救援，如今不少矿业企业都建立了自己的应急救援队伍，积极参与现场救援。
三、非政府组织
政府可以动员非政府组织参与应急管理，如协会、社团、基金会、慈善会、非营利公司或者其他法人，上述组织不以营利为目的，具有公共性、志愿性、自治性和民间性等特征。非政府组织参与应急管理是有益而必要的补充。特别是，随着政府从“全能政府”向“有限政府”的转变，非政府组织在应急管理中发挥的作用越来越受到重视。这主要是因为以下几点。
（一）非政府组织可以反映社会公众在紧急状态下的利益诉求，防止次生、衍生灾害的发生
在突发事件发生后，既有的利益分配和社会矛盾会因资源紧缺等因素被放大。非政府组织的参与无疑会及时传递和表达社会各个阶层的利益诉求，有利于将可能出现的问题化解在萌芽状态。一些非政府组织，如红十字会具有“中立”、“人道主义”色彩，在应对一些突发事件时具有政府所不具备的谈判和调节能力。不仅如此，非政府组织还以社会公益为导向，具有常态化的工作机制，在弱势群体关怀、灾民心理干预等方面可以做到持之以恒。
（二）非政府组织为应急管理提供了宝贵的人力资源
非政府组织汇集着大量具有某个方面的思想共识、志趣偏好或专业技能等相关应急的人员技术。通常，他们往往可以在突发事件处置过程中发挥巨大作用。
（三）非政府组织反应灵敏而迅速
政府在应急管理方面最大的优势是掌控着大量人力、物力和财力资源，最大的劣势是缺少足够的灵活性，响应速度较慢。而非政府组织正好可以弥补政府的不足，充分发挥其反应灵敏而迅速的特点。我国可集中人力、物力、财力办大事，但响应层次过高，社会参与力量不足，经常会表现出“响应速度慢，处置效率高”。为此，我国应急管理要在保持既有体制优势的前提下，降低应急管理重心，注重发挥非政府组织在应对突发事件中的作用。
（四）非政府组织有助于应急管理全球化
由于非政府组织性质特殊，它们参与应急管理，可以借助国际网络争取更多的国际援助，引进国外先进的应急装备、技术和理念，提高突发事件应对工作的效率。从汶川地震、玉树地震救援来看，非政府组织发挥了巨大作用，也向全世界展示出了一个成熟、自信的大国姿态，向应急管理全球化迈出了坚实的一步。
四、志愿者
（一）志愿者参与应急管理的特点
1、人多且杂。根据有关单位的初步统计，全国有五六百万人通过各级共青团组织报名参加汶川抗震救灾志愿服务，直接和间接参与了抗震救灾的志愿者各地共有500余万名。而参与应急救援的志愿者构成也是多元化。从组织程度上看，既有志愿者组织，也有个人自发的“单兵行动”；从职业上看既有高级白领，也有农民、打工者；既有身家过亿的企业老板，也有小本经营的个体户；既有年轻的大学生，也有当地的中小学生。
2、主动迅速。由于志愿者大多是自愿参与的，采取救援行动非常迅速。例如，在汶川地震发生后，全国各地的志愿者组织立即开展行动，部署参与救援工作。而更多无组织的个人以各种方式积极支持灾区救援。江苏黄埔再生资源利用有限公司组织的一支由60台大型建筑机械和120名操作人员组成的志愿救援队在震后1个多小时从当地出发，第二天中午即到达灾区，几乎与轻装军队同时到达开展救援行动。同时，志愿者的主动性较强。志愿者行动主要源于民间和个人的主动性，很多志愿者被采访时并不了解志愿精神，只是表示觉得应该为灾区做些什么。可以说，志愿者行动更大程度上源于灾难激发了人们内心深处对人性的关怀，可称之为志愿精神的萌发。
3、反应灵敏。志愿者比政府反应更为灵敏。如在青海玉树地震救援中最突出的例子是发放救灾物资，通过政府渠道一般需要3～4天，而一些志愿者却能做到从物资运抵机场，到发放到灾民手中仅用1～2天。
（二）当前我国志愿者参与应急管理存在的一些问题
1、组织化程度不高。虽然志愿者在参与应急管理中表现出高度的热情，但也暴露了组织化程度不高的问题。实践表明，组织化的志愿者行动往往更加专业、更有力量、更有效率、更具持久性。而组织化程度不高会导致志愿者行动的后勤保障不足，不利于志愿者活动的持续进行。如地震发生后，有些个人志愿者到达灾区后，想从事志愿者服务，却往往无从下手，因而很容易因保障不足，反而为救援增添麻烦。同时还造成救援行动缺乏有效协调指挥，导致资源分配的不均匀，进而降低了救援的效率。一些交通便利的灾区收到了大量救灾物资，而一些不知情的志愿者仍然向这些地方运送物资。甚至个别志愿者因为缺乏有效的信息做了无用功。
2、专业化程度不高。应急救援是高度专业化的一项工作，非专业培训或者掌握一定的应急救援知识和技能人员很难胜任。如玉树地震救援中个别志愿者缺少专业的知识和技能，仅凭一腔热情就前往灾区当志愿者，辗转到达灾区时却发现能胜任的工作很少，最终因缺乏专业技能无功而返。可以说，灾区并非不缺志愿者，而是缺少专业的志愿者，如医护人员，心理干预人员、建筑机械操作人员等专业性志愿者都极其紧缺。
3、可持续潜力有待进一步挖掘。志愿者参与应急管理是一个长期的过程。然而，志愿者行动由于组织化程度不高，其活动的可持续潜力也必然会受到一定的影响，有待进一步挖掘。有少数志愿者是由于一时的感情冲动去灾区进行志愿服务，并没有长期服务的打算。志愿活动需要的不是一蹴而就，而是持之以恒。以心理干预为例，有些心理受到严重伤害者需要很长时间恢复，还有些人心理疾患有很长的间歇期。因此，心理干预志愿活动应当做到经常、持久，保持很高的可持续性。
4、志愿精神有待进一步弘扬。志愿者不以获取物质报酬为目的，完全是为社会提供服务，贡献个人的时间及精力，完全是基于某种道义、信念、良知、同情心和责任感而从事社会公益事业。从根本上讲，志愿精神指的是一种自愿的、不为报酬和收入而参与推动人类发展、促进社会进步和完善社区工作的精神，是公众参与社会生活的一种非常重要的方式。当今世界，在很多国家，志愿者精神已成为公民社会和组织的精髓。前联合国秘书长安南曾在2001国际志愿者年启动仪式上的讲话中指出，志愿者精神的核心是服务、团结的理想和共同使这个世界变得更加美好的信念。
（三）如何进一步发挥志愿者的作用
近年来，重特大突发事件发生后，志愿者组织反应迅速，积极参与抗灾救灾工作，组织了很多联合行动，深入灾区做了大量细致的工作，为抗灾救灾作出了突出的贡献。他们的表现加深了政府和社会对志愿者组织的认识和了解。但是，从当前我国现状来看，应当进一步发挥志愿者在应急管理中的作用。
目前，我国社会各界对志愿者、志愿者组织和志愿精神的了解还不是很深入。许多人认为，做志愿者就是帮忙做事，是青少年参与社会实践的一种形式。不少人还存在对志愿行动的误解，如一些用人单位认为，志愿者就是免费劳动力。这不仅使一些志愿者在参加志愿行动时感到尴尬，也阻碍了志愿事业的发展。媒体应该加大力度宣传志愿者和志愿者组织，弘扬志愿精神，使志愿者和志愿者组织获得社会更广泛的认可，让志愿精神深入人心，使志愿行动成为一种风尚。如在玉树救援工作中牺牲的香港志愿者阿福的英勇事迹，感动和激励了无数中国人。同时，政府应该对贡献突出的志愿者和志愿者组织进行嘉奖，以此鼓励、促进志愿事业的发展。
政府组织和志愿者组织之间应当加强合作。在应急管理中，志愿行动是政府行为的有益补充。政府应该为志愿者组织的成长创造一个良好的环境，以此为公众参与应急管理提供良好的路径和机会，进而推动应急社会动员机制的发展。国外大灾之后，不同志趣的志愿者一般会结成新的志愿者组织。因此，我国应在政府有关部门的统一指导下，以抗震救灾中志愿者参与为新起点，保护志愿者的热情，推动志愿者组织的发育。同时，政府对于应急志愿者组织在装备及后勤保障方面应给予必要的扶持。
注册登记是规范和加强志愿者队伍建设的一个重要途径，也是世界上许多国家志愿者管理的通行做法。同时，基于应急志愿者具有较为特殊的专业知识和专业技能的要求，应对应急志愿者进行分类注册，并建设相应的志愿者数据库。服务认证制度是对志愿者从事志愿工作的记录，是志愿者组织及服务对象对志愿者工作的认可。注册登记制度是统一服务认证制度的基础，而统一服务认证制度则是志愿者激励机制的基础。建立统一服务认证制度后，可以在志愿者数据库中记录志愿者从事志愿工作的时间及次数，为志愿者激励提供依据。《中国注册志愿者管理办法》第十二条规定，团组织、志愿者组织依据已认定的注册志愿者服务时间，实行星级认证制度和奖章授予制度。
此外，还应当加强志愿者组织间及政府与志愿者组织间的协调互动。应急管理参与主体的多元化必然要求做好组织协调工作，各自为战只会带来混乱的秩序和低下的效率。组织协调工作主要包括志愿者组织间及政府与志愿者组织间的协调互动。志愿者组织参与应急管理时应当遵守政府应急管理部门的统一部署，志愿者组织之间要及时共享信息，合理分配人力、物力资源，提高工作效率。地方应该建立志愿者服务站，为志愿者开展工作提供服务，包括为志愿者、志愿者组织和需要志愿者服务的对象提供信息服务等。