7、凤凰“8·13”堤溪大桥垮塌特别重大事故应急处置案例
 
2007年8月13日，正在建设的凤凰至大兴公路(以下简称凤大公路)堤溪大桥突然发生整体坍塌，造成人员重大伤亡的特别重大事故。在党中央、国务院的高度重视和省委、省政府的正确领导下，在国家有关部委和省直相关部门以及社会各界的共同努力和大力支持下，经过123小时的连续奋战，到8月18日19：40，“8·13”特别重大事故搜救工作结束。整个处置工作，反应迅速，决策得当，措施有力，配合密切，实现了在危急关头阵脚不乱，人心不散，社会秩序井然，工作顺利开展，得到了国务院领导、国务院事故调查组和省委、省政府的一致肯定，赢得了伤员和死难者家属的普遍认可，取得了社会各界和广大群众的充分理解。
一、堤溪大桥工程基本概况
凤凰堤溪大桥是凤大公路中的一座重要桥梁，桥身设计长328米、宽13米、高42米，跨度为42米，跨度为4孔、每孔65米。该桥梁工程2003年8月28日至2004年5月25日业主单位为湘西自治州人民政府，2004年5月26日后业主单位为湖南省公路局，施工单位为湖南省路桥集团公司，设计单位为湖南省华罡交通规划设计研究院，监理单位为湖南省金衢交通咨询监理公司。该工程施工图设计于2003年12月31日，经省交通厅批复同意，2004年6月28日后开工建设，2005年2月经专家评审后进行了修改设计，2007年7月15日完成主体工程后开始卸架，8月13日16：40整个桥体全部坍塌，导致特别重大人员伤亡事故。
二、事故应急救援情况
（一）省州县领导靠前组织指挥
这次特大事故发生于8月13日16：40左右，凤凰县委办、县政府办于17：05左右即初报至州委办和州政府办，州委办公室和州应急办于17：30分别初报至省委办公厅和省应急办，省应急办于17：50初报到国务院应急办和省政府领导，省委办公厅在第一时间将信息报送至省委、省政府主要领导，并于21：30将信息上报至中央办公厅。接到事故报告后，省委书记、省人大常委会主任张春贤，省委副书记、省长周强等省领导在第一时间召开紧急碰头会，部署施救工作，并要求迅速调集各种力量，全力以赴搜救遇险人员，抢救受伤人员。张春贤、周强、于来山、徐宪平等省领导在最短的时间内赶到事故现场，组织指挥事故抢险工作。州委、州人大、州政府、州政协、吉首军分区18位州级领导及州直有关部门负责人在第一时间迅速赶到事故现场，组织指挥救援工作。当晚，州委召开常委扩大会议，决定分别由州县领导牵头，全面展开医疗救治、秩序维护、现场抢救、善后处理、后勤保障、新闻报道等各项工作。
（二）全力以赴搜救失踪人员
事故发生后，各方救援力量全力以赴展开了搜救工作。
1.反应快速，搜救及时。接到事故报告后，省委、省政府紧急部署搜救工作。周强、徐宪平连夜率领省建设厅、省交通厅、省安监部门负责人火速赶赴现场，指挥搜救工作。张春贤书记和常务副省长于来山于次日凌晨赶赴现场。州县领导紧急调集人员、设备和物资，支援搜救现场，以最快的速度开展搜救工作。
2.决策果断，调度有力。省委、省政府领导在当晚赶往现场的途中，就电令省交通厅从常吉、吉茶、衡炎、邵耒高速工地上紧急调运救援现场短缺的大型挖掘机械13台；紧急从省城调来医学专家，救治危重伤员；紧急从省城调来应急通信设备；紧急调来搜救失踪人员急需的技术力量和技术设备；紧急调动相关地区的力量，清查现场施工人员下落，确定现场遇难者身份，配合事发地政府处理遇难者善后事宜。在省州县三级的调度下，现场迅速集结了省、州、县党政机关工作人员、公安、交警、武警、消防、民兵、医务人员2000多人的救援队伍，动用救援机械100多台（套），全力抢救受伤人员、运送遇难人员、搜救失踪人员。
3.争分夺秒，科学搜救。搜救工作始终在千方百计、争分夺秒的气氛中进行。在表层搜救工作告一段落后，为了攻克断裂桥墩下的搜救难题，指挥部从省内紧急调集了医疗、地质、桥梁、建筑、地下探测等方面的专家和技术力量汇聚现场，并使用搜救犬参与搜救。在经过科学分析和探测，确定无生还者的情况下，指挥部决定组织30余名技术专家对坍塌桥墩进行爆破解体。为了确保爆破工作的顺利进行，以最快的速度搜寻被压在桥墩下的遇难人员，8月17日，省、州、县三级组成由1857人参加的现场救援工作组，转移现场周边群众82户、318人，全力以赴开展最后的搜救工作。至8月18日19：40，现场救援组连续奋战了123个小时，清运塌方土石方1.8万立方米，现场搜救工作基本结束。
（三）千方百计救治受伤人员
省、州、县主要领导明确要求用最好的医生、最好的药物、最好的技术、最先进的设备救治伤员，确保不因救治不力而造成伤员死亡。
1.制定方案，落实救治责任。迅速从省州县三级医疗卫生单位抽调39名医疗专家，组成三级专家救治队伍，动员医务人员共486人，预留病床65个。根据省州专家的专业特长和伤者伤情，制定了由3名省级专家牵头，其他专家配合的诊治方案，实行专家会诊、专家救治、专人护理，对每一名危重伤者制定一套抢救方案，对重伤人员实行“一对一”特护，对伤者进行24小时的救治、护理和监控，密切关注危、重伤者伤情变化。
2.科学调度，改善救治条件。根据库存情况，制订了合理的药品、设备使用计划，及时调度药品器械，并在抢救病房内添置了空调、风扇等降温设备，确保医疗救治和疾病预防控制需要。
3.加强防疫，防止疫情发生。在省州防疫部门的指导下，凤凰县卫生局、县疾病控制中心、县卫生监督所，对事故现场、沱江河道、遗体临时存放点等地段坚持每5小时消毒1次，对沱江河水定时采样化验，并利用通报、电视等形式及时将化验结果向社会公布，防止传染疫病和水源污染。
（四）周密细致地做好善后工作
事故处理现场指挥部坚持把善后工作这一敏感问题摆在重中之重的位置来抓。
1.及时明确责任分工。省委、省政府和州委主要领导及时研究决策，要求遇难者所在地7个地区11个县市党委、政府的负责人立即赶往凤凰县，参与善后处置工作，并成立了由一名州委副书记任组长，21名州县领导任副组长的善后处理组。调集800余名机关干部，分若干个工作组，每组由1名以上州级领导、2名以上县级领导、3-5名县直主要负责人牵头，负责确认死者身份，及时与遇难者所在地党委、政府及其家属取得联系，协同处理善后工作。
2.细致做好家属接待和安抚工作。在凤凰大桥桥头处设立了遇难者家属联络处，由一名县级领导负责，安排工作人员25名，进行全天候的联络接待。对每一位遇难者家属，都做到了由州县领导牵头，定点定人负责食宿安排和安抚工作。善后处理期间，共接待1250多名遇难者家属，通过耐心细致的安抚工作，遇难者家属总体上情绪平稳。
3.妥善处理遇难人员遗体。指挥部在原凤凰烟厂仓库内设立了遇难者遗体临时存放点，安排5名县处级领导、50多名工作人员24小时值班，专门负责遗体的存放和看守工作。为了不让遇难者家属心理受到大的冲击，按照地方风俗，组织人员将遇难者遗体进行清洗、整理和妥善摆放，放置冰块对遗体进行降温处理，还为每个遇难者购置了寿衣、寿被。对无法辨认的遗体，通过法医鉴定、DNA采样、拍照、编号后送铜仁火葬场火化。截至8月18日，所有遇难者遗体全部处置完毕。
4.认真做好补偿工作。为了及时兑付遇难者补偿资金，县工商银行设立了补偿金发放窗口，在省路桥公司资金未到位之前，湘西自治州、凤凰县紧急调拨财政资金，预先垫付遇难者安葬费和火化费，对遇难者家属往来的车旅费给予实报实销。积极协助省路桥公司按照有关法律法规及政策规定，起草制定了《一次性补偿协议》，并设立了由省路桥公司、县法制办、县公证处等单位8名工作人员负责的补偿协议签订办理点，负责鉴定协议和解答遇难人员家属的疑问。由于工作过细，服务周到，遇难者家属对善后处置工作表示满意。
（五）采取有力措施维护社会稳定
为了确保现场抢险工作有序进行，投入警力近800名，调集警车50多台、消防车5台，在进入事故现场采访的公路上设置3道警戒线，昼夜值守，防止非救援人员进入现场。针对部分民工强烈要求兑付工资的情况，指挥部在凤凰县总工会设立了民工工资兑付咨询接待站，专门接待要求兑付工资的农民工，解释相关赔偿和兑付政策，妥善安排和成功劝返民工80余人。
三、事故应急救援经验
在处置“8·13”特大事故的过程中，省州县联合应急救援指挥部，始终按照党中央、国务院的指示精神和省委、省政府的工作要求，坚持以人为本、科学施救，把人民群众的生命安全摆在首位，迅速、及时、科学、有序地推进各项工作。处置工作主要有以下几个特点。
（一）党中央、国务院高度重视，救援处置工作方向正确
胡锦涛总书记作出批示：“要尽最大努力搜救下落不明人员，救治伤员，要迅速组成事故调查组，查明事故原因，严肃追究责任。吸取事故教训，举一反三，严防类似事故发生。”温家宝总理批示：“要尽快组织各方面做好抢救和善后工作。同时，查明原因，严肃处理，请建敏同志代表国务院赶赴现场，指导工作，慰问伤员和死难者家属。”华建敏在作出批示后，迅速赶赴事故现场，慰问受伤人员，指导抢救和事故调查工作。安监总局、交通部、建设部等有关部委领导在不到20小时内赶到了事故现场，迅速开展有关工作。这充分体现了党中央、国务院坚持以人为本，关注民生的执政理念，为开展事故抢险和处置工作指明了方向，提供了坚强的后盾。
（二）组织指挥体系坚强有力，救援处置工作紧张有序
事发当晚，根据省委、省政府主要领导的指示精神，省州县三级联合成立了事故抢救处置指挥部，下设8个小组：现场搜救组、医疗救治组、善后处理组、情况综合组、事故调查组、新闻报道组、接待服务组、安全保卫组，每个小组由多名厅局级领导担任正副组长，分头开展工作。每个小组下面又分设若干个工作班子，专门负责落实各项具体工作。善后处理组实行了分片包干的工作机制，由州县领导牵头，带领几个部门、若干名工作人员具体负责一个地区遇难者的善后工作，确保了64名遇难者后事处理、家属安抚和补偿工作顺利开展。现场搜救组紧紧围绕一切服从现场需要，在搜救设备、设施和技术的调度上，按照县里调度不了的州里立即调度，州里调度不了的省里立即调度的原则，千方百计保障了现场搜救紧张有序地推进。其他各组也在事故处置指挥部的有力指挥和科学调度下，圆满完成各项任务。
（三）适时进行科学决策，始终抓住救援处置的关键环节
“8·13”特别重大事故救援处置工作时间紧、要求高、难度大、涉及面广，指挥部领导沉着应对，科学决策，一环紧扣一环地推动工作。处置工作中有两个十分敏感的问题：①如何搜救断裂桥墩下的遇难者。②如何确定补偿标准。事故发生后，上千名搜救人员轮番上阵，上百台（套）机械日夜不停。但由于垮桥事故现场地形复杂，障碍很大，随着时间的推移，搜救工作难度不断加大。指挥部便从省内紧急调集各有关方面的专家和技术力量汇聚现场，每一个步骤的搜救，都由指挥部会同各方面专家在第一时间进行紧急会商，确定方案，科学实施。为确认桥墩底有无生命迹象，指挥部请来桥梁专家对桥墩与地面的接触面结构进行了科学测量并绘出图纸，确认了没有生命所需的最小生存空间；从省消防总队调来最先进的声纳探测进口设备，对桥墩下进行反复的声纳探测，确认了废渣掩埋下的人员已无生还的可能。在科学论证的基础上，指挥部从省地矿局所属的405队紧急调度18台潜孔钻机，请来国防科技大学爆破专家，制定周密的爆破方案，对桥墩实行了技术解体，实施过程顺利，达到了预期的目的。为了使善后工作顺利开展，8月14日，指挥部立即召开会议，专题研究死难者安葬和补偿问题，确定了坚持以人为本，更多考虑人民群众利益的指导思想，按照依法办事和按政策办事的原则，决定对每名遇难者家属按20万元的标准进行补偿。这一决策得到了所有死难者家属的认可。
（四）牢牢把握宣传舆论主动权，正确引导舆论
凤凰“8·13”特别重大事故发生后，全省关注，全国关注，全社会关注。事发期间，先后有60多家新闻媒体前来现场采访，其中有个别媒体恶意炒作，混淆视听，误导舆论。对此，省州县宣传部门沉着果断应对，果断采取有力措施，牢牢把握了舆论主动权，为事故成功处置营造了良好氛围。
1.立即启动应急机制，主动引导舆论。接到事故报告后，在派省委外宣办主任孔和平火速赶赴凤凰县参与处置的同时，省委宣传部于当晚成立了“8·13”事故新闻报道工作组，在第一时间发布了新闻通稿，为整个事故的舆论引导工作奠定了基础。
2.加强正面引导，妥善应对媒体。省委宣传部每天召开三次调度会议，与前方新闻报道组连线互动，研究策划报道选题。重点做好新华社、人民日报、中央电视台等主流媒体的工作，充分发挥湖南日报、湖南卫视等省内主要媒体的作用，为主流媒体的采访报道提供便利，使他们的声音成为整个事故报道舆论的主流。根据新闻报道组的安排和提供的准确口径，新闻发言人主动接受采访，及时发布权威信息。搜救工作基本结束后，在第一时间举行新闻通报会。为加强正面引导，还根据事故现场搜救工作的进展，提出了从事故现场转向全力施救，从伤亡转向安抚，从事故现场转向凤凰古城，从凤凰转向面上安全的“四个转向”的报道方针，有效转移了媒体和社会的关注点。同时，根据有关规定，区别不同对象，加强现场媒体的管理。
3.加强舆情监控，控制负面影响。省委宣传部、州委宣传部安排专人24小时监看网上舆情，每天编辑《舆情专报》上报有关领导，为整个事故的新闻报道和舆论引导工作提供了依据。在省委宣传部、省委外宣办的请示下，中央宣传部和中央外宣办在14日下午分别发出了电话通知和宣传提示，要求外省违规异地采访的媒体迅速离开事故现场，对一些妄加猜测事故原因、攻击党和政府的帖子及时删除，从而减轻了现场采访媒体管理的压力，有效控制了负面报道，确保了应急救援工作正确的舆论导向。
（五）充分调动各方力量，形成强大的事故处置合力事故发生后，省、州、县三级党委、政府采取有力措施，广泛动员社会力量，共同做好事故处置工作，形成事故处置的强大合力。永州市、邵东县、祁阳县、涟源市、新晃县、永顺县等遇难者所在地区的党政领导亲自带领遇难者家属赶赴凤凰，积极协助处理善后事宜。国家和省级20多名桥梁专家不顾旅途疲劳和年事已高，冒着烈日，夜以继日，全身心投入到现场抢险技术攻关和事故调查工作之中。被征调机械设备的单位不仅提供了设备，而且派出了指挥人员和技术保障人员。总工会设立了“8·13”事故民工咨询接待站，专门接待要求兑付工资的农民工，解释相关赔偿和兑付政策。妇联、共青团等群团组织积极组织妇女、青年为战斗在抢险一线的工作人员提供生活服务。当地群众也主动参与到搜救工作中，热情为现场开展救援和执勤的武警、消防官兵战士和公安干警以及搜救人员无偿送水送茶送饭。当地10多家民营企业带着食品、口罩、手电筒、生活日用品来到抢险现场，开展慰问活动。