湖南省人民政府关于

化解产能严重过剩矛盾的实施意见

湘政发〔2014〕15号

HNPR—2014—00016

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　为化解产能过剩矛盾，促进经济持续健康发展，根据《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）精神，结合我省实际，制定本实施意见。

　　一、充分认识化解产能过剩矛盾的重要性和紧迫性

　　受国际金融危机的深层次影响，国际市场持续低迷，国内需求增速趋缓，我国部分产业供过于求矛盾日益凸显，传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出。2013年，我省钢铁产能利用率83%；水泥产能利用率80.5%，其中新型干法熟料占比86%，比全国平均水平低1.7个百分点；平板玻璃产量1832.7万重量箱、电解铝锭产量32.5万吨，产能利用率均在95%以上；船舶以内河特种船舶为主。

　　优化调整这些行业产业结构，化解产能过剩矛盾，短期内可能会影响到部分地方经济发展、财税收入及职工就业等，但从全局和长远来看，调整好投资方向，把有限的资金引导到对稳定增长有贡献、对调整结构有促进、对扩大内需有实效、对改善民生有作用的领域，有利于促进产业转型升级、防范系统性金融风险，对于实现我省经济平稳较快发展具有重要意义。因此，要坚决控制增量、优化存量，深化体制改革和机制创新，加快建立和完善以市场为主导的化解产能过剩矛盾长效机制。

　　二、总体要求、基本原则和主要目标

　　（一）总体要求。认真贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神和国务院的部署，按照尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治的总原则，立足当前，着眼长远，着力加强宏观调控和市场监管，坚决遏制产能盲目扩张；着力发挥市场机制作用，完善配套政策，“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”过剩产能；着力创新体制机制，加快政府职能转变，建立化解产能严重过剩矛盾长效机制，推进产业转型升级。

　　（二）基本原则。

　　——坚持尊重市场规律与改善宏观调控相结合。发挥企业市场主体作用，强化企业责任意识；加强市场供需趋势研判和信息引导，综合运用法律、经济以及必要的宏观调控手段，加强政策协调，形成化解产能严重过剩矛盾、引导产业健康发展的合力。

　　——坚持开拓市场需求与产业转型升级相结合。保持投资合理增长，培育新的消费增长点，扩大国内市场规模，巩固拓展国际市场。强化需求升级导向，促进产能结构优化，带动产业转型升级。

　　——坚持严格控制增量与调整优化存量相结合。严格要素供给和投资管理，推进企业兼并重组；强化资源能源和环境硬约束，加快淘汰落后产能；统筹区域协调发展，优化产业布局。

　　——坚持完善政策措施与深化改革创新相结合。完善和细化化解产能严重过剩矛盾的配套政策措施，加强协调服务，发挥部门合力，落实各级政府责任；深化重点领域改革和体制机制创新，形成有利于发挥市场竞争机制作用、有效化解产能严重过剩的体制机制环境。

　　（三）主要目标。

　　通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展：

　　——产能规模基本合理。行业产能总量与环境承载力、市场需求、资源保障相适应，空间布局与区域经济发展相协调，产业结构进一步优化。

　　——发展质量明显改善。兼并重组取得实质性进展，产能结构得到优化；清洁生产和污染治理水平显著提高，资源综合利用水平明显提升；经济效益实现好转，核心竞争力明显增强。

　　——长效机制初步建立。公平竞争的市场环境得到完善，企业市场主体作用充分发挥。过剩行业产能预警体系和监督机制基本建立，资源要素价格、财税体制、责任追究制度等重点领域改革取得重要进展。

　　三、主要任务

　　（一）坚决遏制产能盲目扩张。

　　严禁产能严重过剩行业建设新增产能项目。严格执行国家投资管理规定和产业政策，加强产能严重过剩行业项目管理，全省各级各部门不得以任何名义、任何方式核准、备案产能严重过剩行业新增产能项目，各相关部门和机构不得办理土地供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务。

　　分类妥善处理在建违规项目。对未按土地、环保和投资管理等法律法规履行相关手续或手续不符合规定的违规项目，各级人民政府要按照要求进行全面清理。凡是未开工的违规项目，一律不得开工建设。凡是不符合产业政策、准入标准、环保要求的违规项目一律停建。对确有必要建设的项目，在符合布局规划和环境承载力要求，以及等量或减量置换原则等基础上，由市州人民政府报省发改委、省经信委并抄送省国土资源厅、省环保厅等相关职能部门，省发改委、省经信委商省国土资源厅、省环保厅、省住房城乡建设厅等职能部门出具认定意见并报省人民政府，由省人民政府报国家相关部委，补办相关手续。对未予认定的在建违规项目一律不得续建，由市州人民政府自行妥善处理，并报省人民政府备案；对隐瞒不报的在建违规项目，一经查实，立即停建，金融机构停止发放贷款，规划、国土资源、环保部门依据城乡规划法、土地管理法、环境保护法等法律法规予以处理，对涉及失职渎职和权钱交易等问题的予以严肃查处，对监管不力的要严肃追究相关人员的责任。同时，按照谁违规谁负责的原则，做好债务、人员安置等善后工作。所有在建违规项目的处理结果均应向社会公开。

　　（二）清理整顿建成违规产能。

　　全面清理整顿。各市州人民政府依据行政许可法、土地管理法、环境保护法等法律法规，以及能源消耗总量控制指标、产业结构调整指导目录、行业规范和准入条件、环保标准等要求，对产能严重过剩行业建成违规项目进行全面清理，提出整顿方案后报省发改委、省经信委并抄送省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省环保厅等部门；省发改委、省经信委会同有关部门审查同意后报省人民政府。由省人民政府向社会公示后报国家相关部委备案；对不符合备案要求的，省直有关部门要及时反馈意见。

　　加强规范管理。各级政府要加强对建成违规产能的规范管理，工业主管部门加强行业规范和准入管理，国土资源、环保部门严格监督检查，质监部门进行质量保障能力综合评价，依法颁发产品生产许可证，严厉查处无证生产违法行为。对工艺装备落后、产品质量不合格、能耗及排放不达标的项目，列入淘汰落后年度任务加快淘汰。

　　（三）淘汰和退出落后产能。

　　坚决淘汰落后产能。分解落实年度目标，在提前一年完成“十二五”钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业淘汰落后产能目标任务基础上，通过提高财政奖励标准，落实等量或减量置换方案等措施，鼓励地方提高淘汰落后产能标准，加大对钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等行业落后产能的淘汰力度。“十三五”期间，结合产业发展实际和环境承载力，通过提高能源消耗、污染物排放标准，严格执行特别排放限值要求，加大执法处罚力度，加快淘汰一批落后产能。国有企业在淘汰和退出落后产能方面要发挥示范带头作用。

　　引导产能有序退出。完善激励和约束政策，研究建立过剩产能退出的制度，引导企业主动退出过剩行业。严格执行国家强制性能耗限额标准和环保标准，对产能过剩行业的企业开展检查，对超过能耗限额标准和环保不达标的企业，实施差别电价、阶梯电价和惩罚性电价、水价等差别价格政策。对产能过剩行业新建自备电厂要实行严格审查，对超能耗和环保不达标企业的自备电厂项目不予审批。产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换。项目所在地市州人民政府须制定产能等量或减量置换方案并报省发改委、省经信委，省发改委、省经信委会同有关部门审查同意后报省人民政府；由省人民政府向社会公示后报国家行业主管部门确认并公告。鼓励各地积极探索政府引导、企业自愿、市场化运作的淘汰落后与发展先进的良性互动机制。

　　（四）调整优化产业结构。

　　推进企业兼并重组。完善和落实促进企业兼并重组的财政、金融、土地等政策措施。协调解决企业跨地区兼并重组重大问题，理顺地区间分配关系，促进行业内优势企业跨地区整合过剩产能。支持兼并重组企业整合内部资源，优化技术、产品结构，压缩过剩产能。鼓励和引导非公有制企业通过参股、控股、资产收购等多种方式参与企业兼并重组。研究出台促进企业做优做强的指导意见，推动优强企业引领行业发展，支持和培育优强企业发展壮大，提高产业集中度，增强行业发展的协调和自律能力。

　　优化产业空间布局。按照区域发展总体战略要求，适应城镇化发展需要，结合环境承载力、资源能源禀赋、产业基础、市场空间、物流运输等条件，有序推进产业梯度转移和环保搬迁、退城进园，防止落后产能转移。支持跨地区产能置换，引导省内有效产能向优势企业和更具比较优势的地区集中，推动形成分工合理、优势互补、各具特色的区域经济和产业发展格局。

　　（五）努力扩大国内市场需求。

　　扩大有效市场需求。适应工业化、城镇化、信息化、农业现代化深入推进的需要，挖掘国内市场潜力。推广钢结构在建设领域的应用，提高公共建筑和政府投资建设领域钢结构使用比例；推动建材下乡，稳步扩大钢材、水泥、铝型材、平板玻璃等市场需求。

　　着力改善需求结构。强化需求升级导向，实施建筑新技术、新工艺、新材料和新设备推广工程，公布并及时更新推广使用、限制使用和禁止使用的目录，大力发展安全耐久、节能环保、施工便利的新型建材，全面推广绿色建筑。制修订相关标准规范，提高建筑用钢、混凝土以及玻璃等产品使用标准，带动产品升级换代。推动节能、节材和轻量化，促进高品质钢材、铝材的应用，满足先进制造业发展和传统产业转型升级需要。

　　（六）积极拓展对外发展空间。

　　巩固扩大国际市场。鼓励企业积极参加各类贸易促进活动，创新国际贸易方式。拓展对外工程承包领域，带动省内技术、装备、产品、标准和服务等出口，培育“湖南建设”国际品牌。适应国际新规范、新公约、新标准要求，增强节能环保船舶设计制造能力。

　　扩大对外投资合作。鼓励优势企业以多种方式“走出去”，优化制造产地分布，消化省内产能。建立健全贸易投资平台和“走出去”投融资综合服务平台。

　　（七）支持企业创新发展。

　　鼓励企业技术创新。支持企业研发新技术，提高产品竞争力。鼓励企业实施技术改造，推广应用更加节能、安全、环保、高效的钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃工艺技术。

　　加强企业管理创新。深化国有企业改革，引导国有资本从产能严重过剩行业向战略性新兴产业和公共事业领域转移。鼓励企业强化战略管理、培育知名品牌，加强产品创新、组织创新、商业模式创新。注重发挥企业家才能，加强创新型人才队伍建设，完善以人为本的企业人才激励机制。

　　（八）建立长效机制。

　　创新政府管理。加强产业、土地、环保、节能、金融、质量、安全、进出口等部门协调配合，强化用地审查，严格环保和质量监督管理，形成法律法规约束下责任清晰的市场监管机制。深化投资体制改革，强化事中和事后纵横协管。加强对产能严重过剩行业动态监测分析，建立产能过剩信息预警机制。

　　营造公平环境。保障各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。切实减少对企业生产经营活动的行政干预，坚决清理废除各地在招商引资中采取土地、资源、税收、电价等损害公平竞争的优惠政策，以及地方保护、市场分割的限制措施。加强知识产权保护和质量体系建设，打击假冒伪劣产品，整顿规范市场秩序，提升自主创新积极性，形成有利于创新创业的市场环境。

　　完善市场机制。按中央统一部署，配合做好资源税改革和环境保护税立法相关工作。理顺资源、要素价格的市场形成机制，完善差别化价格政策，提高产业准入的能耗、物耗、水耗和生态环保标准，切实发挥市场配置资源的决定性作用。以资源环境承载力上限，倒逼超标产能退出、节能减排达标和自然环境改善。完善转移支付制度，建立生态补偿和排污权交易制度。

　　对产能严重过剩行业，要根据行业特点，开展有选择、有侧重、有针对性的化解工作。

　　钢铁。重点推动钢铁产业结构调整，延伸产业链、优化品种结构、提升产品质量、推进节能降耗，提升产业核心竞争力。建筑结构中的纵向受力钢筋要优先采用400兆帕及以上强度螺纹钢筋，其中，梁、柱纵向受力钢筋应优先采用400兆帕及以上强度螺纹钢筋。梁、柱箍筋推广采用400兆帕及以上强度螺纹钢筋。

　　水泥。严格控制单纯扩大水泥熟料产能项目，加大淘汰落后产能政策执行力度。熟料生产装置达不到“三废”排放等要求的一律不再换发生产许可证。通过建设水泥粉磨站，实现水泥产能的合理布局。严格执行水泥、混凝土产品标准和相关设计规范，推广使用高标号水泥和高性能混凝土。鼓励依托现有水泥生产线，综合利用废渣发展高标号水泥和满足港口、核电、隧道等工程需要的特种水泥等新产品。在科学论证的前提下，支持利用现有水泥窑无害化协同处置城市生活垃圾和工业废弃物。强化氮氧化物等主要污染物排放和能源、资源单耗指标约束，对整改不达标的生产线依法予以淘汰。

　　电解铝。对电解铝企业用电实行阶梯电价，严格落实《国家发展改革委工业和信息化部关于电解铝企业用电实行阶梯电价政策的通知》（发改价格〔2013〕2530号）有关规定，严禁对电解铝企业生产用电实行电价优惠，已经实行优惠的，应立即纠正。对电解铝企业自备电厂自发自用电量按《国务院批转发展改革委能源办关于加快关停小火电机组若干意见的通知》（国发〔2007〕2号）文件规定收取政府性基金、附加和系统备用费，不得进行减免。规范电解铝企业与发电企业电力直接交易行为，推广交通车辆轻量化用铝材产品的开发和应用。鼓励企业在境外能源丰富地区建设电解铝生产基地。

　　平板玻璃。鼓励在新建建筑和既有建筑改造中使用符合节能标准的门窗，鼓励采用低辐射中空玻璃。发展功能性玻璃，鼓励原片生产深加工一体化，培育玻璃精深加工基地，加快区域结构调整。

　　船舶。充分发挥我省中小特色船舶综合比较优势，加大对游艇、工程船舶等特色优势船舶、出口船舶、绿色节能环保船舶的信贷金融扶持力度，提高满足国际新规范、新公约、新标准的船舶产品研发和建造能力，鼓励造船企业与配套企业、院所建立配套协作的战略联盟，不断延升壮大产业链，鼓励现有造船和装备制造产能向海洋工程装备领域转移。提高新材料、新技术和新产品等高端产能比重，推进内河船舶气体燃料动力改造；加快船舶领域军民融合步伐，推动我省船舶建造业结构由单一民船向军民并举的方向转变。支持产业集群化、基地化、园区化发展，鼓励企业兼并重组，提高产业集中度。

　　四、政策措施

　　（一）完善行业管理。充分发挥行业规划、政策、标准的引导和约束作用，严格执行钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶行业的产业政策。加强行业管理，公告符合条件的生产线和企业名单。适时发布产能严重过剩行业产能利用、市场供需等相关信息。定期发布淘汰落后产能企业名单。加强产品质量管理，推行产能严重过剩行业产品质量分类监管。发挥行业协会在行业自律、信息服务等方面的重要作用。

　　（二）强化环保硬约束监督管理。加强环保准入管理，严格控制区域主要污染物排放总量，完善区域限批措施。严格执行污染物排放和环境质量标准，对环境敏感区域要提高相关环境标准。开展环境质量、重点污染源排放情况动态监测，对污染物排放超标企业实施限期治理、停产治理等措施，对治理无望的企业依法实施关闭。对产能严重过剩行业企业强化执法监督检查，曝光环境违法企业名单，加大处罚力度，责令限期整改，污染排放严重超标的企业要停产整顿，对经整改整顿仍不符合污染物排放标准和特别排放限值等相关规定的企业，予以关停。

　　（三）加强土地管理。强化项目用地管理，对产能严重过剩行业企业使用土地进行全面检查，对违规建设项目使用土地进行清理整顿，对发现的土地违法行为依法进行查处。加强对产能严重过剩行业新增使用土地的审核，对未经核准、备案的项目，一律不得批准使用土地。各地要取消产能严重过剩行业项目用地优惠政策。政府土地储备机构有偿收回企业环保搬迁、兼并重组、淘汰落后等退出的土地，按规定支付给企业的土地补偿费，可以用于支持企业做好善后处理工作和转型发展。

　　（四）落实有保有控的金融政策。鼓励金融机构对产能过剩行业实施差别化信贷政策，加强和改进信贷管理。对未取得合法手续、不能依法依规补办相关手续的建设项目，停止授信审批、贷款发放、贷款支用或其他方式变相提供融资，并稳妥主动收回存量贷款，依法妥善做好债权保全工作。鼓励商业银行按照风险可控和商业可持续原则，加大对产能严重过剩行业企业兼并重组整合过剩产能、转型转产、产品结构调整、技术改造和向境外转移产能、开拓市场的信贷支持。对整合过剩产能的企业，积极稳妥开展并购贷款业务，合理确定并购贷款利率，贷款期限可延长至7年。完善海外投资保险产品，研究完善“走出去”投融资服务体系，支持产能向境外转移。

　　（五）完善和规范价格政策。按照体现资源稀缺性和环境成本的原则，深化资源性产品价格改革。继续实施并完善非居民用水超定额加价和环保收费政策。完善差别电价、惩罚性电价政策，对产能严重过剩行业优惠电价政策进行清理整顿，禁止自行实行电价优惠和电费补贴。对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高能耗行业，能耗、水耗达不到行业标准的产能，实施差别电价、惩罚性电价和阶梯电价、水价。

　　（六）完善财政支持政策。省财政利用淘汰落后产能奖励资金等现有资金渠道，适当扩大资金规模，支持产能严重过剩行业压缩过剩产能。落实促进企业兼并重组的税收政策，鼓励企业重组，提高市场竞争力。对向境外转移过剩产能的企业，其出口设备及产品可按现行规定享受出口退税政策。研究资源综合利用财税优惠政策，支持生产高标号水泥、高性能混凝土以及利用水泥窑处置城市垃圾、污泥和产业废弃物。支持银行及时核销化解过剩产能中出现的不良资产。

　　（七）落实职工安置政策。各级政府要切实负起责任，将化解产能严重过剩矛盾中企业下岗失业人员纳入就业扶持政策体系。落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，加强对下岗失业人员的免费职业介绍、职业指导等服务，提供职业培训，开展创业指导和创业培训，落实自主创业税费减免、小额担保贷款等政策，扶持下岗失业人员以创业带动就业。切实做好下岗失业人员社会保险关系接续和转移，按规定落实好其社会保障待遇，依法妥善处理职工劳动关系。

　　（八）建立项目信息库和公开制度。建立全省统一的投资项目信息库，充分发挥信息化在市场监管中的作用。结合取消和下放项目行政审批，以及加强事中、事后监管的要求，率先建立水泥等产能严重过剩行业项目信息库，涵盖现有生产企业在建项目和已核准或备案项目的动态情况。加强建设项目信息公开和服务，并与国土资源、环保、金融等信息系统互联互通，形成协同监管机制。同时，建立和完善举报查处制度，鼓励和引导社会参与监管。

　　（九）强化监督检查。加强对国务院国发〔2013〕41号文件及本意见贯彻落实情况的监督检查，落实各级政府主体责任。认真执法问责，对工作开展不力的地方和部门，进行通报批评，建立健全责任延伸制度。强化案件查办，对违法违规建设产能严重过剩行业项目监管不力的，按照国家有关规定追究相关责任人的责任。将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入各级政府政绩考核指标体系。及时公开化解产能严重过剩进展情况，发挥新闻媒体舆论引导和社会公众的监督作用。

　　五、实施保障

　　各地各有关部门要进一步提高认识，把思想和行动统一到中央和省委、省政府的决策部署上来，切实履行职责，加强协调配合，以高度的责任感、使命感和改革创新精神，合力推进化解产能严重过剩矛盾各项工作。国土资源部门要进一步加强供地用地管理，把好土地关口；环境保护部门要继续强化环境监管，管好环保门槛；金融部门要改进和加强信贷管理，用好信贷闸门。各有关部门要按照本意见的要求，根据职责分工抓紧制定配套文件，完善配套政策，确保各项任务得到贯彻实施。各市州人民政府对本地区化解产能严重过剩矛盾工作负总责，结合实际制定具体实施方案并组织实施，高度重视和有效防范社会风险，切实加强组织领导和监督检查，稳扎稳打做好化解产能严重过剩工作，保障本意见各项任务顺利实施。加强宣传引导，做好政策解读，营造化解产能严重过剩矛盾的良好社会氛围。

　　附件：重点工作任务分工及进度安排表

湖南省人民政府     

2014年5月4日 

附件

重点工作任务分工及进度安排表