湖南省人民政府办公厅关于

印发《湖南省巩固完善基本药物制度和基层

运行新机制实施方案》的通知

湘政办发〔2013〕51号

HNPR—2013—01048

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　《湖南省巩固完善基本药物制度和基层运行新机制实施方案》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

　　湖南省人民政府办公厅  

　　2013年9月22日

湖南省巩固完善基本药物制度和

基层运行新机制实施方案

　　为进一步深化医药卫生体制改革，扩大医改成果，巩固完善基本药物制度和基层运行新机制，根据《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号），结合我省实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求

　　深入贯彻落实《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）和《湖南省人民政府关于印发湖南省“十二五”期间深化医药卫生体制改革暨实施方案的通知》（湘政发〔2012〕30号），按照保基本、强基层、建机制的要求，完善政策体系，健全长效机制，着力解决基层医改面临的新问题；巩固扩大基本药物制度实施成果，健全基本药物采购和配送机制，进一步完善基本药物供应保障体系；全面深化基层医疗卫生机构管理体制、补偿机制、人事分配等方面的综合改革，完善绩效考核办法，创新监管方式，确保基层医疗卫生机构新机制持续健康运行；健全基层医疗卫生服务网络，加大基层卫生人才培养力度，加强乡村医生队伍建设，不断提高服务能力和水平，为城乡居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。

　　二、主要任务

　　（一）完善基本药物采购和配送。

　　1．完善基本药物采购机制。全面贯彻《国务院办公厅关于印发建立和规范政府办基层医疗卫生机构基本药物采购机制指导意见的通知》（国办发〔2010〕56号），坚持以省为单位网上集中采购，落实招采合一、量价挂钩、双信封制、集中支付、全程监控等制度。对独家品种探索以省为单位，根据采购数量、区域配送条件等，直接与生产企业议定采购数量和采购价格。进一步完善“双信封”评价办法。在经济技术标评审中，对药品质量、生产企业的服务和信誉等进行全面审查，将企业通过《药品生产质量管理规范（2010年版）》（GMP）认证作为质量评价的重要指标；在商务标评审中，对竞标价格明显偏低的药品进行综合评估，避免恶性竞争。优先采购达到国际水平的仿制药，激励企业提高基本药物质量。（省卫生厅、省经信委、省财政厅、省监察厅、省商务厅、省食品药品监管局、省工商局、省物价局负责）

　　2．保障药物供应配送。基本药物配送原则上由中标生产企业自行委托药品批发企业配送或直接配送。要做好偏远、交通不便地区的药品配送服务。充分发挥邮政等物流行业服务网络覆盖面广的优势，支持其在符合规定的条件下参与药品配送。基层医疗卫生机构要根据药品需求情况制定药品采购计划，除急救药品外，原则上每个月网上采购不超过2次。供货企业按照采购申请和配送要求，在规定时间内将药品及时配送到位。（省卫生厅、省商务厅、省监察厅、省食品药品监管局负责）

　　3．落实基本药物货款统一支付。县市区卫生财务集中核算机构对基层医疗卫生机构基本药物货款统一支付。各县市区要设立基本药物采购周转资金，明确付款流程和具体工作要求，确保货款在基层医疗卫生机构药物验收入库后30个工作日内支付。省卫生厅负责监督基本药物货款支付情况，严厉查处拖延付款行为，并向社会公布。（省卫生厅、省财政厅、省监察厅、省商务厅、省食品药品监管局负责）

　　4．合理调整省增补药物目录。根据国家基本药物目录调整情况，按照防治必需、安全有效、剂型适宜、价格合理、使用方便、中西药并重的原则，结合我省基层临床用药实际，坚持省级增补，合理调整省增补药物目录，优化品种结构，并从严控制增补数量。省增补药物严格执行国家基本药物各项政策。（省卫生厅、省经信委、省人力资源社会保障厅、省监察厅、省食品药品监管局、省物价局、省中医药管理局负责）

　　5．严格执行诚信记录和市场清退制度。对在采购过程中提供虚假证明文件、蓄意抬高价格或恶意竞价、不按合同规定及时配送或供应质量不达标药品，以及向采购机构、医疗机构或个人进行贿赂或变相贿赂的企业，一律记录在案，依照有关法律法规严肃查处，并定期向社会公布查处结果。对于违反法律法规、被司法机关及行政机关查处的企业，两年内不得允许参与药品招标采购。（省卫生厅、省监察厅、省商务厅、省食品药品监管局、省工商局、省物价局负责）

　　（二）加强基本药物使用和监管。

　　1．促进基本药物合理使用。加强基层医务人员基本药物知识培训，将其作为基层医务人员竞聘上岗、执业考核的重要内容，保证临床用药合理、安全、有效、价廉。加大宣传力度，引导群众转变用药习惯，促进临床首选、合理使用基本药物。（省卫生厅、省监察厅、省食品药品监管局负责）

　　2．扩大基本药物实施范围。鼓励采取购买服务的方式，将非政府办基层医疗卫生机构纳入基本药物制度实施范围。将符合条件的非政府办基层医疗卫生机构纳入基本医保定点，对其提供的基本公共卫生服务按照政府购买服务的原则给予补偿。国有企事业单位（含公立医院和学校等）所属基层医疗卫生机构实施基本药物制度后，可参照执行政府办基层医疗卫生机构政策，具体办法另行制定。（省卫生厅、省人力资源社会保障厅、省财政厅、省中医药管理局负责）

　　3．加强药品质量安全监管。强化政府监管责任，严格基本药物研究、生产、流通、使用、价格、广告监管，依法查处违法违规生产经营行为，规范流通秩序，严厉打击制售假冒伪劣药品行为。对基本药物实行生产环节全品种覆盖抽验和从生产出厂到使用全程电子监管，加大对重点品种的监督抽验力度，抽验结果定期向社会发布。（省食品药品监管局、省卫生厅、省商务厅、省工商局、省物价局负责）

　　（三）深化人事分配制度改革。

　　1．建立编制动态调整机制。按照国家和省机构编制标准，以县市区为单位，合理核定基层医疗卫生机构编制总量，实行统筹安排、动态调整。合理配置公共卫生、医疗服务人员，适当提高基层护理人员的比例。结合中医医疗服务的实际，适当提高中医师在核定的医师总数内的配备比例。（省人力资源社会保障厅、省编办、省卫生厅负责）

　　2．深化人事制度改革。明确基层医疗卫生机构的法人主体地位，落实其用人自主权。健全竞争上岗、按岗聘用、合同管理和能上能下、能进能出的竞争性用人机制，实行“定编定岗不定人”，变固定用人为合同用人，变身份管理为岗位管理。对未聘人员采取多途径妥善安置。基层医疗卫生机构工作人员按规定参加社会保险。（省人力资源社会保障厅、省编办、省卫生厅负责）

　　3．完善绩效考核制度。创新考核制度，将服务质量数量、患者满意度、任务完成情况和城乡居民健康状况等作为主要考核内容，与绩效工资总量、财政补助、医保支付等挂钩。依托信息化手段，强化量化考核、效果考核，将考核结果向社会公开。（省卫生厅、省发改委、省人力资源社会保障厅负责）

　　4．实行任期目标责任制。政府举办的基层医疗卫生机构的负责人，由县级卫生行政部门会同有关部门，按照公开、平等、竞争、择优的原则，采取公开选拔、竞争上岗或民主推荐的方式择优聘用，聘期一般为3年，连续聘任不超过3个聘期。实行任期目标责任制，由基层医疗卫生机构主管部门对基层医疗卫生机构负责人进行考核，考核结果与其收入和任免挂钩。严禁将负责人的收入与基层医疗卫生机构的经济收入挂钩。（省卫生厅、省人力资源社会保障厅负责）

　　5．完善激励分配制度。基层医疗卫生机构在核定的收支结余中可按规定提取职工福利基金、奖励基金。各地要从实际出发，在平稳实施绩效工资的基础上，结合医务人员工作特点，适当提高奖励性绩效工资比例，合理拉开收入差距，体现多劳多得、优绩优酬。基层医疗卫生机构负责聘用人员的考核与奖惩，根据考核结果及时发放绩效工资。收入分配向工作一线、关键岗位、业务骨干、贡献突出等人员倾斜，严禁将医务人员收入与药品和医学检查收入挂钩。对在基层医疗卫生机构工作的对口支援医务人员，政府给予周转房等生活保障，在职称晋升、社会荣誉等方面予以倾斜；对到艰苦边远地区基层医疗卫生机构服务的医务人员，按规定落实津补贴政策；对在农村地区长期从医、贡献突出的医务人员，按规定给予奖励。（省卫生厅、省人力资源社会保障厅、省财政厅负责）

　　（四）完善稳定长效的多渠道补偿机制。

　　1．落实财政对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构，基本建设和设备购置等发展建设支出由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排，人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘等所需支出由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。（省财政厅、省卫生厅、省人力资源社会保障厅负责）

　　2．完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。省财政统筹中央财政补助资金建立基本药物制度实施后对县市区的经常性补助机制并纳入财政预算，支持市州、县市区完善财政对基层医疗卫生机构运行的补助政策。省财政对各地的补助标准主要根据基层医疗卫生机构服务人口，并统筹考虑各地财力状况确定，补助标准随着经济社会发展相应提高。各市州、县市区要统筹使用中央和省财政补助资金，将基层医疗卫生机构经常性收支差额补助纳入财政预算并及时足额落实到位。鼓励各地探索按服务数量或服务人口定额补偿的方式落实补助资金。有条件的地区可以实行收支两条线，基层医疗卫生机构的收入全额上缴，开展基本医疗和公共卫生服务所需经常性支出由政府核定并全额安排。加强财政补助资金的绩效考核和监督管理，提高资金使用效益。（省财政厅、省卫生厅、省人力资源社会保障厅负责）

　　3．保障基本公共卫生服务经费。各级财政要足额配套、及时下拨基本公共卫生服务经费，确保专款专用，不得截留、挪用和挤占。基本公共卫生服务经费先预拨后考核结算，2013年基本公共卫生服务经费为人均30元，并随着经济社会发展相应提高保障标准。基层医疗卫生机构承担突发公共卫生事件处置任务由财政按照服务成本核定补助。（省财政厅、省卫生厅负责）

　　4．全面落实一般诊疗费。各地要按照《湖南省人民政府办公厅关于印发建立健全补偿机制推动基层医疗卫生机构综合改革实施意见的通知》（湘政办发〔2011〕48号）要求，严格落实一般诊疗费医保支付政策，将其纳入基本医保门诊统筹支付范围，按规定比例支付。（省卫生厅、省人力资源社会保障厅、省财政厅、省物价局负责）

　　5．发挥医保支付的补偿作用。扩大门诊统筹范围，合理确定医保支付范围和支付标准。医保支付比例向基层医疗卫生机构倾斜。鼓励使用中医药，将符合条件的各类中医诊疗项目和中药（含中药饮片）纳入医保支付范围，适当提高中医药报销比例。推进医保支付方式改革，逐步建立激励与约束并重的支付制度。采取购买服务方式对基层医疗卫生机构提供的基本医疗服务给予补偿。（省人力资源社会保障厅、省卫生厅、省财政厅负责）

　　（五）进一步提升基层医疗卫生服务能力。

　　1．明确基层医疗卫生机构基本功能。以维护辖区居民健康为中心，使用适宜技术、适宜设备和基本药物（包括增补药品），大力推广包括民族医药在内的中医药服务，综合提供公共卫生和基本医疗服务。基层医疗卫生机构诊疗科目、床位数量、科室设置、人员配备、基础设施建设和设备配置要与其功能定位相适应。乡镇卫生院受县级卫生部门委托，承担辖区内卫生管理职能，对村卫生室和乡村医生进行技术指导、药品器械配送管理和绩效考核，其考核结果经县级卫生部门审核后公示，作为财政补助经费核算和乡村医生聘用的依据。积极推进乡村卫生服务一体化管理。（省卫生厅、省人力资源社会保障厅负责）

　　2．支持基层医疗卫生机构标准化建设。在充分利用现有资源的基础上，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划布局和建设。政府在每个乡镇办好一所卫生院。坚持政府主导，原则上每个街道办事处或3万—10万居民设置１所社区卫生服务中心。“十二五”期间，按照填平补齐的原则，继续加大对基层医疗卫生机构建设投入，重点支持武陵山片区、罗霄山脉片区乡镇卫生院建设，到2015年，基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。实施基层中医药服务能力提升工程，加强基层医疗卫生机构中医科、中药房建设，到2015年，95%以上的社区卫生服务中心、90%以上的乡镇卫生院能够提供中医药服务。（省发改委、省卫生厅、省财政厅、省食品药品监管局、省中医药管理局负责）

　　3．加强基层医疗卫生机构人才队伍建设。加快落实《湖南省人民政府关于印发〈湖南省建立全科医生制度实施方案〉的通知》（湘政发〔2013〕20号），进一步完善全科医生制度，加强师资和培养培训基地建设，实施全科医生规范化培养和欠发达农村地区助理全科医生培训，到2015年，为基层医疗卫生机构培养4000名以上全科医生。继续做好农村订单定向医学生免费培养，实施全科医生特岗项目，确保如期实现基层医疗卫生机构全科医生配备目标。采取有效措施，鼓励高校医学毕业生到农村基层服务，志愿到乡镇卫生院工作3年及以上的高校医学毕业生，其学费（助学贷款）由政府补助（代偿）。加大对农村医务人员的继续教育力度，加强中医药知识与技能培训，对乡镇卫生院人员每5年进行一次全员岗位培训，将培训结果作为岗位聘用与绩效考核的重要内容。严格执行城市医院和疾病预防控制机构医师晋升主治医师或副主任医师职称前到农村服务累计一年以上的政策。深化对口协作，加强上级医院与基层医疗卫生机构之间的人才合作交流，建立定期巡诊和轮训机制。探索开展“县管乡用”的农村医疗卫生人员招聘使用办法，实施县乡卫生人才一体化管理。全面贯彻《中共湖南省委湖南省人民政府关于对武陵山片区农村基层教育卫生人才发展提供重点支持的若干意见》（湘发〔2013〕3号），加快落实支持武陵山片区、罗霄山脉片区基层卫生人才队伍建设的各项政策。（省卫生厅、省人力资源社会保障厅、省财政厅负责）

　　4．转变基层医疗卫生服务模式。鼓励基层医务人员根据居民健康需求，主动服务，上门服务，开展慢性病管理、健康管理、巡回医疗等。积极推进全科医生执业方式和服务模式改革试点，各地可结合实际合理确定到2015年全科医生签约人数与服务人口比例，逐步推行全科医生（团队）与城乡居民建立稳定的契约服务关系，提供连续的公共卫生和基本医疗服务。建立健全分级诊疗、双向转诊制度，积极推进基层首诊制。（省卫生厅负责）

　　5．推进信息化建设。全面推进基层医疗卫生机构信息系统建设，逐步覆盖乡镇卫生院、社区卫生服务机构和有条件的村卫生室。将基本药物供应使用、居民健康管理、公共卫生服务、基本医疗服务、绩效考核等作为信息系统建设的重要内容，统一技术规范和标准。强化信息系统在绩效考核和服务监管中的运用，提高基层医疗卫生机构服务规范化水平。通过建立区域卫生信息平台，逐步实现基层医疗卫生机构与区域内大医院、公共卫生机构、医保管理经办机构等信息互联互通，实现资源共享。（省发改委、省卫生厅、省经信委、省财政厅、省人力资源社会保障厅负责）

　　6．积极做好化解债务工作。县级人民政府要认真做好基层医疗卫生机构债务的核实、锁定工作，多渠道筹措落实化债资金，逐步化解债务。省、市州财政要加大对财政困难县市区化解债务工作的资金支持力度。加强长效监管，建立健全制止发生新债的有效机制。（省发改委、省财政厅、省卫生厅负责）

　　（六）稳定和优化乡村医生队伍。根据《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》（湘政办发〔2011〕75号）要求，规范村级医疗卫生机构设置，加强机构标准化建设，合理配置乡村医生，全面实施乡村一体化管理。健全乡村医生培养制度，落实乡村医生的补偿渠道和养老政策，充分调动乡村医生工作积极性。

　　1．提高村卫生室服务水平。采取公建民营、政府补助等方式，支持村卫生室房屋建设和设备购置，原则上每个行政村要建有村卫生室，每个村卫生室要配备合格的乡村医生。对村卫生室主要通过购买服务的方式进行合理补助。制定乡村医生培养规划，建立在村卫生室执业的乡村医生定期免费培训制度，鼓励采取本地人员定向培养等方式充实、优化乡村医生队伍，新进乡村医生应当具备执业助理医师或以上资格，力争到2020年乡村医生总体具备执业助理医师或以上资格。（省卫生厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅负责）

　　2．全面落实乡村医生补偿政策。明确村卫生室和乡镇卫生院的基本公共卫生服务任务分工和资金分配比例，原则上将40%左右的基本公共卫生服务任务交由村卫生室承担，考核后将相应的基本公共卫生服务经费拨付给村卫生室，不得挤占、截留和挪用。各地要将符合条件的村卫生室纳入新农合定点，在综合考虑新农合筹资能力和不增加群众负担的前提下，合理制定村卫生室一般诊疗费标准，并确定新农合支付标准和办法，充分发挥新农合对村卫生室的补偿作用。村卫生室实施基本药物制度，省财政在统筹中央财政对乡村医生的专项补助后，综合考虑服务人口、财力等因素对各县市区的村卫生室每年给予定额补助。各地在综合考虑基本医疗和公共卫生服务补偿和上级专项补助情况下，可根据本地实际安排适当资金对乡村医生进行补助，补助总体水平与当地村干部的补助标准相衔接，对执业（助理）医师适当提高补助水平。鼓励各地进一步提高对在偏远、艰苦地区执业的乡村医生补助水平。积极探索降低乡村医生执业风险、调解医患纠纷的有效措施。（省卫生厅、省财政厅、省人力资源社会保障厅负责）

　　3．合理解决乡村医生养老问题。支持乡村医生参加城乡居民社会养老保险，按规定领取养老金。鼓励有条件的地方采取多种方式适当提高乡村医生的养老待遇。采取补助等多种形式，妥善解决好老年乡村医生的保障和生活困难问题，具体办法另行制定。（省人力资源社会保障厅、省财政厅、省卫生厅负责）

　　（七）加强基层医疗卫生服务监管。

　　1．加强卫生行业监管。县级卫生部门要加强对基层医疗卫生机构、村卫生室和乡村医生的行业管理，加大执法检查监督力度。对有过度医疗、不合理使用抗生素、推诿病人、虚报公共卫生服务等违规行为的机构及人员，严格按规定予以通报、罚款、辞退、吊销执业证书等处罚；严厉查处没有按照规定实行基本药物零差率销售的基层医疗卫生机构。建立问责制，对监管不力的，严格追究相关责任人的责任。各地要设立监督举报电话，加强社会监督。（省卫生厅负责）

　　2．推行院（中心）务公开。基层医疗卫生机构要定期公开医疗服务信息、财务收支状况、医疗服务价格、基本公共卫生服务项目、政府专项资金使用和绩效考核情况等，主动接受社会监督。（省卫生厅负责）

　　3．发挥医保和价格的监督制约作用。医保经办机构对医疗服务行为和费用要实时监控，加大奖惩力度，严厉查处骗保行为。价格部门应加强对基层医疗卫生机构的收费检查，严厉查处乱收费、违规加价等行为。（省人力资源社会保障厅、省卫生厅、省物价局负责）

　　4．加强医德医风建设。建立诚信制度和医务人员医德医风档案。重视对基层医务人员的人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤精神，促进基层医务人员与城乡居民建立和谐关系。（省卫生厅负责）

　　三、保障措施

　　（一）落实目标责任。各地各有关部门要建立工作推进机制，分解任务，落实责任，提高执行力。

　　（二）加强督导考核。各地要将基层医改任务完成情况纳入政府目标考核管理。各有关部门要加强协调配合，督促指导地方工作。省医改办要会同有关部门定期开展督导检查，及时通报进展情况，对工作滞后的进行约谈，确保各项政策落到实处。

　　（三）加强宣传培训。大力宣传基层医改政策，对从事医改的各级领导干部和基层医务人员开展政策培训，进一步统一思想，凝聚共识，形成全社会支持医改、参与医改的良好氛围。