湖南省人民政府办公厅

关于印发《湖南省2015—2020年殡葬事业

发展规划》的通知

湘政办发〔2014〕115号

HNPR—2014—01096

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　《湖南省2015—2020年殡葬事业发展规划》已经省人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

　　湖南省人民政府办公厅     

　　2014年12月24日   

湖南省2015—2020年殡葬事业发展规划

　　为加快全省殡葬事业科学发展，根据国务院殡葬工作座谈会和第四次全国殡葬工作会议的要求，按照《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于党员干部带头推动殡葬改革的意见〉的通知》（中办发〔2013〕23号）、《殡葬管理条例》（国务院令第225号）和《湖南省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅印发〈关于党员干部带头推动殡葬改革的实施意见〉的通知》（湘办发〔2014〕26号，以下简称《意见》）等文件精神，结合我省实际，制定本规划。

　　一、发展现状

　　近年来，全省殡葬事业取得了长足发展。一是基础设施日趋完备。全省现有殡仪馆81家（其中带火化功能的殡仪馆57家），经营性公墓109家，公益性公墓390座，城乡骨灰堂（楼、塔、墙）35座。二是管理机构不断健全。全省各市州、县市区共设立殡葬管理处（所）83个，有殡葬执法队伍58支、从业人员10728名。三是公益性质日益彰显。各地出台政策性文件对困难群众基本殡葬服务费用实行了减免。长沙市对所有城乡居民的基本殡葬服务费用实行减免。四是殡葬秩序持续好转。全省先后多次组织开展殡葬管理专项整治、“青山白化”专项治理、公墓清理整顿等集中整治活动，殡葬市场和行业日趋规范。五是现代殡葬观念逐步树立。经过深入开展舆论宣传、惠民政策引导、典型示范等工作，人道、绿色、环保、节俭等现代殡葬观念和火化及公墓安葬、树葬、骨灰抛洒等现代葬式葬法逐渐为人民群众理解和接受。火化区的火化率稳步上升，全省年均火化率达到50%，接近全国平均水平。

　　但是，我省殡葬事业发展与人民群众的殡葬服务需求还有差距，在殡葬基本公共服务、殡葬管理体制和运行机制等方面依然存在一些亟需解决的问题。一是基础设施建设总体上落后。全省尚有1个市州、45个县市区未建带火化功能的殡仪馆，有44个殡仪馆设施设备亟待更新改造，部分老、旧、地处城市中心的殡仪馆需要搬迁。二是乱埋乱葬问题突出。违规土葬、滥占耕地、骨灰装棺再葬、豪华大墓现象仍屡禁不止。三是殡葬法制建设滞后。目前，部门协调监管机制尚不健全，执法难度大，基层对违法殡葬行为不敢管、不愿管、不会管的问题一定程度上存在。

　　二、总体要求

　　（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以满足人民群众殡葬服务需求为出发点和落脚点，坚持实行火葬、改革土葬、节约殡葬用地、革除丧葬陋俗、倡导文明节俭办丧事的殡葬改革方针，解放思想，更新观念，破除与时代要求不相适应的体制机制弊端，实现殡葬管理、殡葬服务与殡葬改革协同并进。

　　（二）基本原则。

　　1．政府主导，保障基本。殡葬服务分为公益性基本服务和选择性服务两大类，基本殡葬服务包括遗体接运、存放、火化、骨灰安放等，《国务院关于印发〈国家基本公共服务体系“十二五”规划〉的通知》（国发〔2012〕29号）明确基本殡葬服务属于政府基本公共服务范畴，由公办服务机构提供或建立政府购买、服务外包等多元供给机制，实行政府定价。

　　2．统筹协调，齐抓共管。殡葬活动的三个基本要素——殡、葬、祭是紧密衔接、相互联系的有机整体。要坚持葬法改革与葬礼改革并行、遗体火化与骨灰安放并重、实行火葬与改革土葬并进、丧事简办与祭扫简约并举，统筹谋划、配套衔接、协同推进。殡葬工作涉及面广、社会性强，要建立政府负责、部门协同、社会参与的工作机制，加强综合执法，充分发挥政府部门、人民团体、社会组织、群众自治组织、红白理事会等在殡葬服务管理中的作用。

　　3．因地制宜，分类指导。坚持从实际出发，因地制宜，区别情况，分类指导殡葬改革。在大中城区重点抓好殡葬秩序的整治工作，加强规范管理；在中小城镇重点抓好殡葬基础设施建设，为群众集中治丧提供保障；在农村重点整治乱埋乱葬的问题，抓好丧事从简、移风易俗的工作。同时，对待各类人员要因人而异，分党内与党外、干部与群众、发达地区与边远山区区别对待，由宣传倡导到依法规范逐步推进。

　　（三）发展目标。争取到2020年，实现应火化遗体全部火化，火化区火化率达到100%，全省火化率年均增长0.5到1个百分点；火化设施污染物排放限值达到国家标准；骨灰存放、树葬、江葬等节地生态安葬比例达到40%以上，公墓墓位超标硬化现象得到遏制；基本杜绝散埋乱葬和骨灰装棺再葬。全省所有县市都建有殡仪馆，规模较大、人口集中的乡镇有治丧场所；根据人口、地理位置、交通等条件合理布局符合环保节能要求的殡仪馆火化设备；所有县市都建有公益性骨灰存放楼（堂、塔）或公益性墓地，火葬区的乡镇要建有公益性骨灰存放设施。全面建立健全基本殡葬服务保障机制，形成覆盖城乡居民的殡葬公共服务体系，初步实现基本殡葬服务均等化。逐步建立健全政府负责、部门协同、社会参与、法治保障的现代殡葬治理体系，社会组织和基层群众自治组织在殡葬改革、服务、管理中的作用显著增强。

　　三、主要任务

　　（一）积极推行火葬，改革规范土葬。火葬区范围由原有的103个县市区扩大到全省所有的县市区。县市区人民政府要按照新的要求划分和调整各自的火化区范围，精确到村或社区，逐级上报至省人民政府批准。根据民政部民事发〔1999〕17号规定，在火葬区，对回、维吾尔、哈萨克、柯尔克孜、乌孜别克、塔吉克、塔塔尔、撒拉、东乡和保安等10个少数民族的土葬习俗应予尊重，不要强迫他们实行火葬；自愿实行火葬的，他人不得干涉。暂时不实行火葬的地方，要严格限制墓葬用地，尽量选择荒山瘠地集中安葬，教育引导群众不立碑、不留坟头、不用水泥石材建坟。

　　（二）实行文明治丧，集中生态安葬。在县以上的城区和比较大的乡镇实行集中治丧，消除临街治丧现象；逐步推行庄重、简约的治丧方式，避免大操大办、铺张浪费现象；实行骨灰公墓安葬，推行骨灰格位存放、树葬、深埋等多种节地生态葬法，倡导江葬、抛撒等不保留骨灰方式；治理骨灰装棺再葬、修建豪华大墓、乱埋乱葬等问题；有条件的地方设置祭扫专区或划定公祭区域，开展社区公祭、集体共祭、网络祭扫等现代追思活动，不断创新丧葬礼仪，引导群众文明治丧、低碳祭扫。

　　（三）加快殡葬服务基础设施建设。根据各地经济社会发展需要，统筹建设、改造、更新一批殡仪馆及火化设备，实现用于满足人民群众基本殡葬服务县以上区域基础设施的全覆盖。对殡仪馆远离居民区或辐射范围广的城区、街道、乡镇适度建设殡仪服务站、服务网点或依托城乡社区综合服务中心搭建服务平台，方便并规范人民群众治丧。在城市和人口相对集中的乡镇、村，发展城乡公益性公墓或骨灰堂，推行以骨灰存放为主的节地葬式。殡仪馆建设和改造要本着“可用、实用、够用”的原则，按照国家《殡仪馆建筑设计规范》（JGJ124—99）和民政部《殡仪馆等级标准》的要求，科学规划与设计，做到布局合理、设施齐全、功能配套、景观和谐。火化设备要严格按照《燃油式火化机大气污染物排放限值》（GB13801—2009）的标准选购和安装，遗体随葬品（祭品）焚烧炉使用达到《大气污染物综合排放标准》（GB16297—1996）要求，做到生态、环保、安全。公益性公墓(骨灰堂)建设应符合土地利用总体规划和城乡规划要求，以乡镇为主体建设和管理。

　　（四）全面落实惠民殡葬政策。全面落实基本公共服务清单。按照《湖南省人民政府办公厅关于印发〈2014年全省基本公共服务清单〉的通知》（湘政办发〔2014〕70号）精神，对全省城乡低保对象、城镇“三无”人员、农村五保对象和贫困重点优抚对象身故后的遗体运送、火化及骨灰寄存基本服务实行免费。扩大受惠人群，有条件的地方要逐步将惠民政策范围扩大到低收入群众、支出型贫困家庭成员。要适时提高惠民标准，建立与其他社会保障制度相衔接、与当地经济社会发展和物价上涨水平相协调的标准调整机制。对于不享受惠民政策的居民，实施四项基本殡葬服务定额包干。建立奖补机制，加快建立殡葬改革激励引导机制，实行生态安葬奖补政策，逐步把骨灰存放、树葬、深埋、江葬、抛撒等少占或不占地方式，以及土葬改革区自愿火葬等行为纳入奖补范围。有条件的地方，可为不保留骨灰者建立统一的纪念设施，并结合当地精神文明创建和生态文明指标评价等活动，给予逝者亲属一定的奖励。

　　（五）加强殡葬工作管理。

　　1．经营性公墓管理。严格按照规划许可建设经营性公墓，加强对公墓建设规划方案和建设过程的审查、审核；进一步规范公墓经营行为，不准炒买炒卖墓位、骨灰格位，不得销售超面积、豪华墓位。

　　2．公益性公墓管理。坚持政府投资或筹资建设，政府定价，政府部门或乡镇管理，确保其公益性和节地生态性；以乡镇为主体建设的农村公益性墓地，只能供当地村民使用，严禁对外销售、租赁、招商、股份制合作等商业活动。

　　3．选择性殡葬服务管理。对选择性殡葬服务项目，通过公开招标、服务外包等形式，引入竞争机制，降低采购和服务成本；对选择性殡葬服务收费，严格执行国家发展改革委、民政部《关于进一步加强殡葬服务收费管理有关问题的指导意见》（发改价格〔2012〕673号）规定，结合本地情况纳入地方定价目录；全面建立殡葬服务收费标准和丧葬用品价格公示制度，逐步推行殡葬服务和丧葬用品销售格式合同，保障消费者知情权、选择权和公平交易权。加强价格检查和监管，对违规收费加大处罚力度。

　　4．殡葬服务中介管理。殡葬服务中介机构应当依法向工商行政管理部门申请设立登记，有合法使用的固定场所，有与开展相关服务相适应的从业人员。规范殡葬中介代理服务行为，提高殡葬代理人员的从业素质和服务水平，净化殡葬中介代理市场环境。加强医院太平间管理，不得将太平间相关业务委托给非法殡葬机构管理。

　　（六）提升基本殡葬服务水平。建立和推行殡葬设施、用品标准化，实行遗体接运、消毒、保存、火化、骨灰安放等环节的标准化服务，提高基本殡葬服务专业化、规范化水平；建立殡葬服务信息化平台，逐步实行殡葬信息采集、手续办理、服务流程、资金结算、处理结果、档案管理等的信息化管理；建立和完善各项规章制度，基本服务与选择性服务明确分开，明码标价公示，维护人民群众的知情权和监督权；加大殡葬业务培训，提升从业人员素质，健全殡葬职业技能鉴定工作体系，推动技能鉴定与用人单位岗位聘用制度衔接，逐步实行殡葬行业准入制度；深入开展行风评议、创先争优和职业道德活动。研究制定殡葬服务质量的评价手段和方法，客观评估殡葬服务单位在质量承诺、服务回访、满意度调查以及投诉受理监督等方面的实施途径和效果，为改进和提升殡葬服务质量提供重要依据。同时，要不断改善殡葬从业人员的工作条件和生活待遇，提升殡葬服务水平。

　　四、保障措施

　　（一）加强组织领导。各级人民政府要把殡葬工作纳入政府目标管理和绩效考核，建立健全组织领导机制和工作协调机制，将《意见》要求融入地方落实中央“八项规定”、改进工作作风的制度办法中，切实发挥党员干部带头作用，推进殡葬改革。各有关部门要各司其职，密切配合，加强协调，确保形成齐抓共管、齐心协力的工作局面。

　　（二）加大投入力度。加大殡葬事业公共投入，重点解决全省当前殡葬设施不足、殡葬设备老化落后等问题；建立健全惠民殡葬政策和城乡居民多层次需要的殡葬救助体系，对节地葬法或不保留骨灰，以及土葬改革区自愿火化的奖励、补贴等提供必要的资金保障，对涉及公益性殡葬服务的各项优惠政策，要抓好落实，充分发挥其在基本殡葬服务中的作用。

　　（三）营造良好氛围。利用每年开展的清明主题宣传月等活动，发动社会组织、行业协会、群众自治组织、红白理事会等团体，深入宣传殡葬改革的法规政策，普及科学知识，倡导文明节俭、生态环保、移风易俗的殡葬新风尚。充分利用各种媒体，大力宣传先进典型，形成全社会支持、参与殡葬改革的良好舆论氛围。