古代监察制度及其现代借鉴

　　监察制度是指国家对政府机关及其公务人员的违法失职行为进行监督、检举、惩戒的制度。中国古代监察制度是中国古代政治法律制度的重要构成部分，历史源远流长，体系严密完备。它不仅在监督法律法令的实施、维护其统一，纠举不法官员、保持官员的廉洁性，维护统治秩序、保证国家机器的正常运转等方面，发挥了重要的积极作用，而且也为后世积累了丰富的文化遗产和可资借鉴的宝贵经验。孙中山先生曾对中国古代监察制度作了充分的肯定，认为中国古代监察制度中的弹劾权是一种很好的制度，“不独行之官吏，即君上有过，犯颜谏诤，亦不容丝毫假借”，是“自由与政府中间一种最良善的调和方法。”⑴因此，考察中国古代监察制度的历史沿革，剖析其演变特点，总结其成功经验，对于我国当前的廉政法制建设和监察制度的构建与完善，不无借鉴和参考价值。

　　一、中国古代监察制度的历史嬗变

　　中国古代监察制度主要由两大系统构成，一是御史监察系统，二是谏官言谏系统。御史职在纠察官邪，肃正朝纲，运用弹劾手段进行监察；谏官则是谏诤封驳，审核诏令章奏。御史对下纠察百官言行违失，谏官对上纠正皇帝决策失误，二者构成了封建社会完整的监察体制。

　　中国古代监察制度伴随封建制度的产生而萌芽，伴随封建专制主义集权的建立而诞生，又随着封建君主专制的不断强化而发展完备。其发展演变过程如下：

　　1、萌芽阶段——先秦时期。中国古代监察制度起源甚早。在夏、商、周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。夏朝已设有监察之官“啬夫”，“吏啬夫谓检束群吏之官”，“人啬夫谓检束百姓之官”。⑵殷商之时，已经出现了专门治官的《官刑》。西周时期则正式出现了“御史”官称，其职责已含有监察之意。“御史掌邦国、都鄙及万民之治令，以赞冢宰。凡治者受法令焉，掌赞书，凡数从政者。”⑶于此可见，夏、商、周三代，统治者已经认识到了对国家各级官吏进行监察的必要性，并开始利用各种手段来实现这个目标。及至春秋战国时期，御史已兼有监察的使命。史载，齐威王与赘婿淳于髡饮酒后宫，髡曰：“赐酒大王之前，执法在傍，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣。”⑷可见御史的纠察职责对于百官之震慑作用。不过，从整体上讲，此时的监察活动尚属简单，既没有制定专门的监察法规，亦未产生专职的监察机构，作为一种严格意义上的监察制度还没有建立起来。

　　2、形成阶段——秦汉时期。秦灭六国而一统天下后，秦始皇即立百官之职，行郡县之制，在中央设置御史大夫作为丞相副贰，辅佐丞相治理天下，同时监督各级官吏。御史大夫之下设有御史中丞、侍御史、监察御史等官组成御史府。在地方设置监郡御史，负责监察地方官吏，同时向上级推荐人才。御史府的建立和地方监察官员的设置，标志着监察制度的建立。故“秦开创了中国古代监察制度的先河”。⑸但秦朝的监察制度尚处于初创阶段，相当粗糙，监察机构及其职能并未专门化。御史大夫虽有监察百官之职责，但它还兼有其他行政职责，御史大夫府同样不能算作是专门的监察机构。

　　汉承秦制，御史大夫“内承本朝之风化，外佐丞相统理天下”，⑹既任监察之职，又掌行政大权。御史大夫下设御史丞和御史中丞。中丞在殿中兰台“掌图籍秘书”，“受公卿奏事，举劾案章”，“察举非法也”。⑺汉成帝绥和元年（公元前8年），御史大夫更名为大司空，不再任监察之职，“而中丞官职如故”。⑻自东汉，“省御史大夫而以中丞为台率”，自此御史台成为“始专纠察之任”⑼的专职中央监察机构。西汉初年另设太中大夫，掌议论之制。武帝元狩五年（公元前118年）初置谏大夫，东汉时更名为谏议大夫。谏议为言官，有权驳议御诏中的失误，可面见君王并对许多失法大节提出面谏。此外，汉代还制定了我国最早的地方监察法规《监御史九条》和《六条察郡之法》（又称《六条问事》），使监察工作逐步走上正轨。

　　3、定型阶段——魏晋至隋唐时期。魏晋南北朝时期，伴随着社会动荡和王朝频繁更替，监察制度也随之发生较大变化。御史台从少府中分裂出来，成为由皇帝领导的独立的监察机构。其主要长官御史中丞的监察职责是“从皇太子以下无所不纠也”。⑽谏官组织开始出现且日趋规范化。隋朝，文帝将御史台白宫禁移于外廷，进一步明确了御史台作为国家监察机构的性质。同时因避父杨忠名讳不设御史中丞而恢复御史大夫之职位。入唐，中国封建社会进入繁荣时期，监察制度亦臻于完备。御史台以御史大夫为长官，御史中丞为副，下置三院，形成一台三院体制。台院设侍御史4人，职掌“纠举百僚，推鞫狱讼”；殿院设殿中侍御史6人，职责是“掌殿廷供奉之仪式”，巡察京城“不法之事”；察院设监察御史10人，职掌“分察巡按郡县”、“监决囚徒”。⑾三院各有分工，互相交叉，互相配合，组成了一个严密的脱离了国家行政机构的独立的监察系统。谏官系统在唐代亦趋于完备，形成了台谏并立的格局。唐朝谏官包括分属门下、中书两省的左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补缺、左右拾遗，负责对皇帝的进谏与监察。其职责是“掌供奉讽谏，扈从乘舆，凡发令举事，有不便于时，不合于道，大则廷议，小则上封。”⑿谏官的设置，使皇权行使的随意性受到了一定的制约，对王朝统治的稳定性和长治久安起到了相当的作用。此外，唐朝官修的《唐律疏议》、《唐六典》和专门监察法《监察六条》对监察机构的设置、职掌以及监察官的活动等作了明确具体的法律规定，使我国封建监察制度进一步规范化、法制化，对后世产生了深远影响。

　　4、完备阶段——宋元明清时期。宋元明清时期是我国封建社会发展到后期的重要历史阶段。伴随着皇权的强化，监察机构的职能随之加强，部署亦越来越严密，封建社会的监察体制发展到完备的程度。宋朝监察制度上承隋唐，下启元明清，是我国封建社会监察制度转型时期。其监察机构基本承袭唐制，中央御史台与谏院并设。御史台“掌纠察官邪，肃正纲纪。大事则廷辩，小事则奏弹”。⒀御史台仍下分三院，监察御史分察尚书六部及京朝百司官员。由于监察御史由皇帝任命，脱离了相权的控制，职权扩大，成为皇帝控制监视臣下的耳目。谏官则以监督朝廷百官为主。台谏职权开始混杂，趋于合一。地方上设立通判兼理对地方官的监察，号称监州，他们有权随时向皇帝报奏，成为皇帝在地方上的耳目。

　　元朝监察机构的作用继续得到加强，御史台与中书省、枢密院并列为元朝中央三大机关，互不统属，地位并重。元朝不设谏官，其职能由御史兼任，中国古代的御史与谏官制度至此完全合一。⒁为了加强对地方的监督，元朝又在各省设行御史台，作为中央御史台的派出机构，并在全国划分22道监察区，设肃政廉访使常驻各区，肃政廉访使归所在行省的行御史台直接领导。这样，在元朝形成了以御史台为中枢、行御史台为重点、各道廉访司为经纬的监察网。

　　明、清时期，君主专制的封建统治达到顶峰，监察制度亦进一步强化。明太祖朱元璋曾云：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。”⒂洪武十三年（公元1380年）明太祖朱元璋罢御史台。洪武十五年（公元1682年），又置都察院，设左右都御史、副都御史，“职专纠劾百司，辩明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司”。地方下设13道监察御史，“主察纠内外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。”⒃他们直接受命于皇帝，代表皇帝巡按州县，考察吏治。明朝谏官的职能由六科给事中取代，即在吏、户、礼、兵、刑、工六部中各置给事中1人，左右给事中各1人，“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。”⒄清袭明制，中央监察机构仍是都察院与六科机构分置。都察院统领15道监察御史（清末增至22道）分察地方，并分工稽察中央各部、院衙门。雍正年间，清廷取消了六科给事中执掌的封驳权，“以六科内升外转，始隶都察院”，⒅至此科道完全合一，都察院的监察职能进一步加强。地方监察仍沿用明制。清政府还以皇帝的名义制定了我国古代最完整的一部监察法典《钦定台规》。至此，我国古代监察系统达到了高度的统一和严密。

　　二、中国古代监察制度的特征分析

　　纵观中国古代监察制度的嬗变历程，可以看出它具有以下主要特征：

　　1、监察机构独立化。伴随着封建中央集权和封建君主专制的发展，中国古代的监察机构亦由最初的监察行政不分逐步走向独立。秦汉时期，由于封建监察制度尚处于创建和形成过程中，监察机构及其职权的行使只是相对独立，御史大夫一身二任，既为御史府的最高长官，又领副丞相之职，在隶属关系上多少受到丞相统制。东汉御史台的建立和中丞制的实行，标志我国古代专门监察机构的确立，表现了监察与行政分离的趋势。但御史台在组织上却隶属于少府，仍缺乏高度的独立性。自魏晋始，御史台脱离少府而成为完全独立的监察机构。及至唐代，中央监察机构不仅独立，而且健全。御史台下设台院、殿院和察院，分工监察，自成系统。元代的御史台与中书省、枢密院三权分制，地位并重，鼎足而立。元世祖忽必烈曾说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的”。⒆此言表明了御史台在皇权领导下的独立地位。明代的六科给事中作为六部的部门监察机构，在编制和地位上完全独立，只对皇帝负责，不附属于任何机关。而清代的都察院无论在地位上还是在职权上，都超过了前代。不仅如此，地方的监察机构亦是独立的，垂直于中央领导，如汉朝的刺史、唐朝的十道巡按、宋朝的监司、元朝的行台和肃政廉访司等，均由朝廷的御史台管理，而明朝的督抚和明清的巡按御史均隶属于都察院，同级或上级行政长官无权对其发号施令。监察机构的独立，为监察职能的有效发挥提供了组织保证。

　　2、监察官员选任制度化。监察官员是治官之官，为“百司之率”。监察效果的好坏在很大程度上取决于监察官员素质的高低。因此，中国历代有作为的君主对监察官员的选拔与任用都给予高度的重视，并逐步形成了一套颇具特色的制度。通观我国古代监察官员的选拔与任用，其标准均严于一般官员，大致包括品德、学识和经验三方面。一是在个人品德上，要求监察官员必须具有“清廉耿直”、“刚正不阿”、“不畏权势”、“秉公执法”、“敢谏敢言”等品格，能“表率群僚”。明太祖朱元璋曾告诫监察官员说：“台察之任尤清要。卿等当正己以率下，忠勤以事上，毋委靡因循以纵奸，毋假公济私以害物品。”⒇因为只有具备这种品格的监察官员，才能身当“风霜之任”。二是在学识上，一般要求监察官员“学识宏博”、“思辨敏锐”、“通经懂史”、“熟谙律例”、“文词畅达”，故监察官员的选任大多经过比较严格的文化考核。汉魏时选用御史一般通过察举考试的方式，而唐宋明清的监察官员大都选自进士出身。明成祖朱棣曾说：“御史为朝廷耳目之寄，宜用有学识达治体者”。他甚至作出规定：御史之职，“勿复用吏”。（21）这表明了中国历代王朝对监察官员文化素质的高度重视。三是在经验上，要求监察官员具有丰富的从政经历和治政能力。唐朝规定：“凡官，不历州县不拟台省。”（22）宋朝亦规定：“自今非曾经两任县令，不得除监察御史。”（23）而有明一代，出任六科给事中者，大多是“在各衙门办事进士，及历俸二年以上行人、博士并推官，知县三年考满到部者。”（24）清代的监察官多由在任的京官和在外知县、推官等政绩卓异者，经内外大员保举，考试合格人选。一般要求京官历俸两年、外官历俸三年。古代监察官员的选任在德、才、识三方面的严格要求，从制度上保证了监察官员的素质，使监察机关得以有效地发挥作用。

　　3、监察方式多样化。为了有效地通过监察控制内外百官，中国封建社会历代王朝采取了多渠道、多形式的监察方式。从组织方式上看，在中央既设有国家最高监察领导机构，又在各部院设有部门监察机关；在地方既有垂直于中央领导的地方独立监察机构，亦有遣使监察，还有地方行政衙门对下属的分级监察。从监察内容上看，有对财政、仓库、立法、司法、军事、人事和礼仪等等方面的监察。从监察的实践形式上看，有接受检举、控告；采访调查、深入部门定期检查、重大政事活动亲临督察以及考课监察相结合、常驻巡回相结合的监察方式。不仅如此，为了制约监察权力，有效地防止失监现象发生，大多数朝代还采取措施健全和完善反监互察机制；反监机制主要是指监察系统以外的官员对监察机构和监察官员的纠举弹劾，如唐代尚书省左右仆射兼掌对御史的监察，“御史纠劾不当，兼得弹之。”（25）宋代沿袭行政兼掌反监察的组织体制，于尚书省都司置御史房，“主行弹纠御史，案察失职。”（26）互察机制则主要是监察系统内部各监察机构和监察人员之间的相互检举纠劾。早在秦朝，我国就建立了监察系统各机构之间相互纠察的组织体制。及至宋代，这种互察机制不仅实行得最系统、最有成效，而且还专门制定了《诸路监司互察法》，规定：“诸官司无按察官而有违法及不公事者，发运监司按察奏。发运监司互相觉察，其经略、按抚、发运、监司属官，听逐互行按举。”（27）元明清各朝亦制定了监察官员相互纠举弹劾的法规。反监互察机制使各级监察机构和监察官员既是监察的主体，亦是被监察的对象，天下百官包括监察官在内无不处在皇权至上的监察网络之中。

　　4、监察制度法律化。中国古代监察制度在长期发展过程中，逐步形成了较完备的法律制度体系。这些监察法律详细地规定了监察机构的设置、监察制度的构建、监察活动的合法性以及监察官吏的职责与纪律等。早在战国时期，对官吏的监督与惩戒即已成为法制建设的重要内容。如齐威王任用邹忌为相，制定《七法》以督奸吏；魏国李悝的《法经·杂律》亦为惩治假借不廉、逾制等职官犯罪提供了法律依据。秦初，国家亦颁布了察吏律令，《秦简·语书》载：“举劾不从令者，致以律”、“独多犯而令、丞弗得者，以令丞闻。”（28）这就规定了监郡御史的工作对象和职权范围，同时规定了辨察良吏和恶吏的细则，作为监察官员的执法依据。汉初制定的《监御史九条》是“朝廷授权监御史监察地方官吏的法律依据，是中国古代性质较为明显的监察法规”。（29）而汉武帝亲自制定的刺史《六条问事》则以地方二千石的高官及其子弟以及作为其社会基础的强宗豪右为主要监察对象，“奠定了地方监察法的基础，具有深远的影。向。”（30）唐玄宗时期制定的专门的监察法《监察六条》既传承了汉代的《六条问事》，又根据“义在随时”的原则作了重大发展，将封建社会的监察法提高到一个新的水平。宋朝颁布的《诸路监司互察法》是我国古代监察法制建设的一大创举。它规定监司之间或监司与属官之间，发现有违纪违法者可以相互举报，相互察举，反映了监察法规趋向严密。清代的《钦定台规》可谓历代监察法规的集大成之作，其涉及方面之广泛，规制内容之严密，不仅为前代所未有，亦为世界监察法制史上所仅见。在君权至上的封建社会里，尽管法律往往首先被皇帝本人所破坏，但随着监察法规的增多和严密，监察活动日益法律化、规范化，这有助于监察机构正确地行使职权，做到纠而有据，劾而有理，以保证监察工作稳定而有秩序地开展；同时，对监察官员亦起了一定程度的约束作用，以保证监察队伍的廉洁奉公。

　　三、中国古代监察制度的现代借鉴

　　历史是一面镜子，盛衰之理尽收其中。监察制度之演变从一个侧面窥见历史发展的规律。因此，历史地考察中国古代监察制度的嬗变，分析其特征和利弊得失，科学地总结前人的经验教训，可为我国当今监察制度和廉政制度的建设提供有益的借鉴。

　　1、独立的、权威的监察机关是充分发挥监察效能的重要前提。纵观我国古代监察制度的历史演变，历朝各代的监察体制虽有变化，但基本上都实行了独立、垂直的管理体制，保证监察机关的独立性和权威性，以实现对各级官员的有效监督。而我国现行的监察机构却实行双重领导体制：中央设立国家监察部，接受国务院直接领导；地方政府依法设立各级行政监察机关，同时接受上级监察机关和所在地人民政府的领导。这种双重领导体制虽然有利于保证社会主义法制的统一，亦有利于各级政府对行政监察工作的领导，但也可能为各级地方政府过多干涉辖内行政监察机关独立行使监察职能提供机会，侵蚀行政监察机关的独立性。而独立性的丧失，必然影响行政机关的威信，有损其权威性。因此，我国现行行政监察制度的完善，必须从我国的实际情况出发，加强监察机关的独立性，保证监察机关和监察人员享有充分的自主权，使他们能够独立地行使监察权，而不致于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。同时，以立法的形式赋予监察机构及其监察人员一些特殊的权力，诸如检察权、调查权、建议权以及一定的行政处分权等，使其具有绝对的权威性，在履行监察职权时能处于相对有利的位置，切实发挥其监察职能。

　　2、科学的监察官员选任制度是充分发挥监察效能的关键。古人云：“人身之所重者，元气也；国家之所重者，人才也。”（31）监察的职能主要是通过广大监察官员的工作来完成，监察官员素质的优劣直接关系到监察制度能否充分发挥其监察效用。因此，历代统治者都非常重视监察官员的选拔与任用，并制定了一套严格的选拔标准和任用程序。当下，我国现行行政监察制度要充分发挥其应有的效用，同样需要高度重视监察任务的执行者——行政监察官员综合素质的要求，严格行政监察官员的选任与考核。在监察官员的选拔与任用上，我们除了要借鉴中国古代监察制度中对监察官员选任的三项标准和要求外，还要求被选任的监察官员具有坚定的政治立场和全心全意为人民服务的思想，同时在选任过程中要改变监察官员选任的传统行政模式，加强上级监察机关的决定权，弱化行政机关的决定权，逐步形成上级监察机关官员主要从下级监察机关官员中择优选任、监察官员自上而下有序流动的机制。在考核、升降方面，要严格以其实绩为根据，采取定性与定量相结合，定期考核与不定期考核相结合的方式，全面、充分掌握监察人员的实绩，进而决定奖惩与升降。

　　3、严密的反监互察机制是充分发挥监察效能的必要措施。纵观中国历史，历代王朝都把监察官员视为防止官吏腐败的最后一道防洪堤，故而对他们委以重任，正如清代学者顾炎武所云：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也。”（32）为了发挥监察官员的作用，防止监察官员弄权行私，贪赃枉法，大多数朝代均实行了反监互察机制。这种反监互察机制的运作极大地强化了监察系统的自我制约和自我控制机能，在一定程度上制约了监察权力的滥用。我国现行的监察体制是一种多元的、由上而下的线形体系，尚未形成全国统一的、上命下从的、纵向指挥有力监督到位、横向分工明确协调监督的工作机制。而权力监督是一个相互联系的系统工程，需要形成一个完善而健全的协调、制约机制。为此，我们可以借鉴中国古代监察制度中的反监互察机制，改变过去那种线形组织管理体系，逐步建成全国各种各级监察机关之间相互支持、相互配合、相互监督的工作机制。（作者：中南财经政法大学法学院博士研究生，华侨大学法学院副教授）