有关市直规范性文件备案审查工作的几点意见
　　一、 充分认识规范性文件备案审查工作的重要性
　　(一)规范性文件备案审查工作是政府法制建设的重要内容。
规范性文件备案审查,指的是对各级人民政府及其所属部门依照法定权限和程序制定发布的,涉及或影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规定、办法、实施细则、决定、命令等对社会实施行政管理的文件进行的备案管理，并审查其合法性、合理性的一项监督工作。加强对规范性文件的审查和监督，是国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确提出的完善行政监督制度和机制的重要工作任务，也是政府法制建设的重要内容。
　　（二）部门规范性文件在制定、实施过程中存在的问题。
　　由于现行的行政体制下，政府缺乏控制部门的有效法律手段，部门既要服从于本级政府，又要听命于上级主管部门，导致政出多门，甚至相互矛盾；另外部门权力过于集中，同时拥有决策权、执行权和监督权，部门为了争取部门利益往往不遗余力地扩张自己的权力，文件中“政府权力部门化和部门权力利益化”的倾向较为明显。一些部门习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用；也有一些部门为了争夺收费权、处罚权、许可权，违法设置行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施，导致规范性文件打架、冲突、重复和管理失控；还有的部门违反公平、公正的原则，片面强调部门利益，推卸责任和义务，利用行政职权在经济领域实施行政垄断等行为，阻碍市场统一，干扰了依法行政的秩序，这样一来既损害了政府机关的形象，降低了办事效率，更是直接损害了社会公众和组织的合法权益。
　　（三）规范性文件备案审查制度的重要意义。
　　针对以上这些情况，国务院以国务院第337号令的形式发布了《法规规章备案条例》，并于2002年1月1日起施行；湖南省人民政府结合自己的实际，于2004年5月23日，以省政府第186号令的形式发布了《湖南省规章规范性文件备案审查办法》，已于2004年7月1日起施行。我们郴州市人民政府在去年也制定出台了《郴州市行政机关规范性文件管理规定》（郴政发[2004]25号），其中都明确了规范性文件的备案审查工作的程序要求、实体要求，以防止所出台的规范性文件违反上位法、相互打架、政出多门等现象的发生，确保政府、部门、群众的合法利益。
　　二、我市规范性文件备案审查工作的现状
　　（一）规范性文件备案审查工作已经顺利开展。
　　自2004年9月1日《郴州市行政机关规范性文件管理规定》实施以来，各县（市、区）政府、市直各部门都做了大量有关规范性文件备案审查方面的工作，我办收到县（市、区）政府、市直各部门报请备案的文件60多份，我办对这些规范性文件进行审查后，并未发现太多与现行法律、法规相冲突的条款，极个别的条款稍与法律、法规有出入，我们也及时通知制发部门予以纠正，最终使得这项工作得以顺利开展起来了。
　　（二）在备案审查工作中存在的问题。
　　1、报送备案审查的规范性文件没有按照有关规定的数量报送；比如，我们要求规范性文件备案时要同时报送2份正式文本，备案报告、制定说明、制定依据各1份，很多部门仅仅只报送了1份正式文件过来，别的什么也没报送。这样是不符合要求的。
　　2、报送的格式也不符合相关规定的要求；我们郴政法[2005]15号文件的附件中明确了报送的规范格式，请各单位在日后的报送审查工作中按此格式办理。
　　3、还存在不按时报送备案，甚至存在有些单位出台的规范性文件不进行备案的情况。这样一来，就使得规范性文件备案审查工作陷入一种无序和不规范的状态。
　　三、今后规范性文件备案审查工作的发展方向
　　为了使我市的规范性文件备案审查工作更快步入正轨，在以后的工作中，我们要求在座各部门能从以下四个方面做好这项工作：
　　（一）认真组织学习《湖南省规章规范性文件备案审查办法》。
各行政机关要认真组织学习《办法》，提高行政机关公务员，特别是领导干部的备案意识和自觉性。领会《办法》的精神实质，学习备案的相关知识。
　　（二）加强备案审查工作机构和队伍建设。
　　规范性文件备案审查工作涉及面广，政策性强、专业性强，任务重，责任大，加强备案审查工作机构和队伍建设，确定懂业务的人员具体负责该项工作，明确责任，为备案审查工作提供组织保证。《办法》中规定，规范性文件制定机关违反本办法第六条、第十一条和第十四条规定的，由政府法制机构责令限期改正；对逾期不改正的，给予通报批评；情节严重，造成严重损害行政管理相对人合法权益的，应当向有关行政机关提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分的建议，有关行政机关应当依法做出处理。
　　（三）做到有件必备。
　　明确备案审查的范围，并严格按照《办法》要求的期限、格式、数量报送备案。使规范性文件备案审查工作更规范，更有序。
　　1、范围。规范性文件，是指各级人民政府及其所属部门依照法定权限和程序制定发布的，涉及或影响公民、法人和其他组织权利、义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的规定、办法、规则、实施细则、决定、命令等对社会实施行政管理的文件。
各级人民政府及其所属部门制定发布的内部工作规范，部署阶段性工作的文件，人事任免决定，向上级行政机关的请示和报告，对具体事项的通报、通知、批复以及行政处理决定等，不适用本办法。
　　2、期限。《办法》第六条规定规范性文件应当自公布之日起15日内，依照下列规定报送备案：
　　（1）各级人民政府制定的规范性文件，报其上一级人民政府备案；
　　（2）县级以上人民政府所属部门制定的规范性文件，报本级人民政府备案；
　　（3）实行垂直领导的部门制定的规范性文件，报上一级主管部门备案，同时抄送本级人民政府。
　　（4）两个或两个以上的部门联合制定的规范性文件，由主办部门按照本条第（二）、（三）项的规定报送备案。
　　《办法》还规定，政府法制机构依照本办第十条规定建议自行纠正的，规范性文件制定机关应当自接到通知之日起30日内自行纠正，并将处理结果书面报告政府法制机构。
　　3、格式、数量。《办法》第七条还规定，依照本办法报送人民政府备案的规范性文件，径送政府法制机构。
　　报送规范性文件备案，应当提交备案报告、规范性文件文本和制定说明，并按照规定格式装订成册，一式10份。应当同时报送规范性文件的电子文本。
　　根据省《办法》，考虑到我市的实际条件，我办要求报送的数量稍的不同，各部门向我办报送的文件正本为2份，备案报告、制定说明、制定依据各1份。报送的格式已经下发给各部门，请认真学习。
　　（四）务求实效，有错必纠。
　　“有备必审、有错必纠”是《办法》的核心和关键。我办将在收到备案审查的规范性文件之日起20个工作日内对其进行审查，如发现有问题的，将以书面形式通知制定部门，制定依据不充分的，要求补充依据；文件内容不合法坚决予以纠正，确保所制定的规范性文件合法。
　　1、对于报送备案审查的规范性文件，我们将从以下五个方面进行审查：
　　（1）是否超越法定权限；
　　（2）是否违反上位法和世界贸易组织规则的规定；
　　（3）是否适当；
　　（4）下级人民政府与上级人民政府部门之间、同级人民政府部门之间的规范性文件是否协调；
　　（5）是否违背法定制定程序。
　　2、报送备案的规范性文件经审查发现问题，分别按照下列规定处理：
　　（1）对规范性文件超越权限的，违反法律、法规、规章规定的，不适当或者与世界贸易组织规则相冲突的，或者违背法定程序的，由政府法制机构建议制定机关停止执行并自行纠正；制定机关在规定的期限内不自行修改或者废止的，由政府法制机构提出处理意见报本级人民政府批准后，由政府法制机构决定变更或者撤销。
　　（2）同级人民政府所属部门制定的规范性文件之间、下级人民政府制定的规范性文件与上一级人民政府所属部门制定的规范性文件之间对同一事项的规定不一致的，由负责审查的法制机构进行协调，经协调达成一致意见的，相关部门和地方应当执行；经协调不能取得一致意见的，由法制机构提出处理意见报本级人民政府决定，并通知制定机关。
　　规范性文件在制定技术上存在问题的，政府法制机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。
　　（3）《办法》第十四条规定，国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件与法律、法规和规章相抵触，或者规范性文件之间相矛盾的，可以向受理审查的政府法制机构书面提出审查建议。受理备案审查的政府法制机构接到审查建议后，应当予以审查。经审查确有问题的，按照本办法第十条的有关规定处理，并向提出审查建议的单位和个人反馈审查和处理结果。
　　3、规范性文件制定机关应当于每年1月底前，将上一年度所制定的规范性文件目录分别报上一级或者本级人民政府法制机构。