长沙市高新区高层保障住房和馨园小区，容积率达到2.78。

农民高层安置小区黎郡新宇

　　长沙市作为“两型社会”建设综合配套改革试验区，对土地利用提出了新的要求。近年来，长沙市在促进城乡统筹发展的过程中，以充分保障农民土地合法权益为前提，将节约集约用地作为解决好农民征地拆迁安置问题的重要指导原则，并在实践中不断更新完善，创造出了具有长沙特色的征地安置节地模式。

　　农民土地的“征”与“留”

　　*城市建设，征地不可避免

　　*留地安置，让农民分享土地红利

　　工业化与城镇化迈出的每一步，不可避免地需要农村集体土地资源的支撑。为从根本上解决好被征地农民的生产生活问题，长沙市从1993年开始进行留地安置试点，市人大、市政府分别于1999年8月和2000年2月重新制定并颁布了《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿安置条例实施办法》（长沙市政府2000年第60号令），以法律形式明确了留地安置的具体操作形式，确保了全市征地拆迁安置工作有法可依。

　　在留地安置方式实施初期，农民根据自身的需要，采取商住一体化的“从地到天、门面安置”，即：将被征地农民生产生活重建安置用地按规定的标准面积分解到户，尽量集中成块建设，底层为门面，上层为住房，房租收入是被征地农民收入的主要来源。这种“从地到天”安置模式最初为解决农民安置问题发挥了积极作用，但其城市建设品质低，土地耗用大，既不能有效发挥商业的集约优势，又影响了农民的生活环境。

　　伴随长沙“三化”进程的推进，人地矛盾日益凸显，原有粗放、低效的安置方式已经越来越不能适应新形势的要求。

　　长沙市国土资源局规划和节约集约用地处处长叶寿明表示：“安置土地的面积是有额度的，60号令规定生活安置地人均55平方米，生产安置地按照征地面积的6%~10%确定后一次性核算给村级集体经济组织。早期被征地拆迁农民的生活安置地越大，就意味着其后被征地农民的生产安置地会被挤占，这个道理不需要政府做太多宣传，农民自己就有节约用地的内生动力。”

　　政府与农民的节约集约用地意识在严峻的人地矛盾中不断增强，农民安置方式开始突破传统，实行公寓式集中安置。这种安置模式可以概括为“四化一分离”，即：生产生活两分离、生活安置公寓化、生产安置集约化、工程建设规范化、居住管理社区化。该模式不仅全面改善了被征地农民的生活环境，而且有效整合了土地资源，为村级经济的持续发展提供了可靠保障。

　　咸嘉新村、莲湖村和大塘村等地的安置模式是这一阶段的典型代表。据长沙市国土资源局规划和节约集约用地处班春峰介绍，岳麓区咸嘉新村将670亩生活、生产安置用地中的200亩作为生活安置用地，以集体补贴形式兴建多层公寓房700多套，安置面积7.2万平方米，安置拆迁农户541户，人均居住面积达40平方米。余下的470亩作为生产安置用地，由村集体统建统管，所得的土地收入大部分返还安置小区，用于建设基础设施和发展壮大集体经济，较好地解决了被征地农民将来的生计问题。

　　莲湖村原有集体土地2433亩，人口2255人。按政策已核定生活安置地196.72亩，而村里只占用57亩建起了两栋30层安置房，按每人60平方米安置面积平均每户分得两套住房，除一套自住外，另一套可以出租。节余的生活安置地由村里成立的股份公司按照相关规定调整为经营性用地，兴建大型市场统一经营，农民在房屋出租、股金分红、劳动就业三方面的收益保障了现有生活水平的稳定和提升。

　　高层安置模式的成功实践，其意义绝非仅限于让农民住进高楼大厦，有效节约土地资源，而是更好地解决了生产、生活土地利用的矛盾，为农民今后的发展留足了空间。从长远看，它为近郊被征地农民的身份转换及可持续发展奠定了基础。

　　安置模式的“破”与“立”

　　*突破旧规，将节地集约进行到底

　　*保障前行，农民变成市民

　　科学发展观是长沙市节约集约用地的核心思想。新问题的产生促使政府不断提升管理理念和智慧，这一点在农民安置模式上体现得尤为突出。

　　2005年，随着武广专线中的长沙武广客运站在雨花区黎托乡落地，征地拆迁安置的难题便摆在了当地政府面前。武广专线及站场建设在雨花区需征地1.088万亩，涉及拆迁人口达1.32万人，这是长沙市有史以来最大的拆迁项目，也是矛盾最集中的拆迁工程。

　　以往长沙市城市建设征地拆迁一直沿用60号令，该办法实行的留地安置方式，虽然几经调整完善但在实施过程中仍存在一些局限性，比如土地资源的浪费、财产产权不够清晰、村集体的资产风险大等。

　　2006年，长沙武广片区建设被确定为国土资源部节约集约用地试点，在这个背景下，长沙市对该项目的拆迁补偿安置工作进行了适当的调整，并出台了《黎托片区征地补偿试点办法》。拆迁由过去的留地安置改为现在的“集体土地转为国有土地、村民转为城镇居民、被征地农民纳入城镇社保，拆迁、安置、社保同步进行”的“两转变一纳入三同步”多元安置模式。

　　该《试点办法》是长沙市拆迁安置制度设计上的又一大进步，它“一揽子”解决了原来牵涉到的就业、社会保障、公用配套问题，村集体无资金启动生产安置造成土地闲置和生产安置项目建设档次低等问题，最终扫除了农民的后顾之忧，拆迁安置难题便迎刃而解。

　　2007年8月31日，武广长沙新站站场建设需征收的2000亩农村集体用地以不到2年的速度，完成了拆迁安置补偿工作，长沙市推出的拆迁新政试点也旗开得胜，被誉为“武广模式”。以该模式为基础，通过对原60号令政策的补充修改，形成新的《长沙市征地补偿实施办法》（即长沙市政府2008年第103号令）。从此以后，长沙市城市建设征地拆迁全面推行103号令，60号令成为历史。

　　谈及农民安置模式的制度变迁，长沙市国土资源局局长汪泽秋表示，长沙市正在建立以提高土地利用效率为目标的节约集约用地新机制。以保障民生为目标的征地拆迁补偿安置的制度创新是节约集约用地新机制的重要内容，今后还将进一步完善和细化相关制度，使节约集约用地制度与提高农民土地增值收益实现最大程度的平衡。

　　安置效果的“节”与“续”

　　*需要节地，更要发展可持续

　　*制度变迁，政府需要大智慧

　　征地补偿安置过程本质上就是一种制度变迁过程，而征地补偿安置制度的改革，实际就是利益的重新分配。如果新制度能够给农民带来更大的利益，农民就会积极响应政府征地行为，使这种制度变迁容易实现。长沙市的征地补偿安置制度正是在向着不断提高农民土地合法权益的方向变迁。

　　在征地补偿方面，与原60号令相比，103号令在征地拆迁补偿标准上大幅提高。特别是提高了5倍的征地年产值标准作为被征地农民的社会保障资金，土地补偿费和安置补助费之和最高可达到30倍的征地年产值标准，已达到法定30倍的上限，补偿标准约提高了40%。

　　同时，103号令立足建立健全经济补偿、社会保障、就业服务“三位一体”的长效保障机制。该拆迁安置政策设定了多层保障措施，虽然取消了生产留地，农民没有了来自生产安置留地的收入，但带来的最大红利是安置补偿费的提高和安置房的政策性贴补。

　　一方面，当安置房建设成本为每平方米1800元时，农民则只需以每平方米1200元的价格购买，差额部分由政府予以贴补。而安置房的档次质量等同于市场上的商品房，实际市场价值达到了每平方米4000元~5000元左右。

　　另一方面，政府制定的安置房面积标准为人均85平方米，这样农民就可以用多余的物业实实在在地提高自己的收入。

　　总的来看，根据103号令规定，被征地农民的生活来源主要是：社保（低保）+物业收入+就业收入+村集体分配（征地的土地补偿和安置补助）。

　　此外，103号令规定，除了政府组织建设保障房之外，也可组织团购限价商品房，按规定价销售给被征地农民，也可以采取货币补贴由被征地农民自主选择另址买房。

　　长沙市新的货币安置政策是基于留地安置模式的一种演变与升华。事实上，60号令实施中后期已出现高层安置的趋势，但受土地性质限制，房屋价值由于产权问题无法得到充分显化。103号令规定安置房土地性质应办为“国有划拨”，顺应了这一发展趋势。

　　虽然两种政策在安置房面积上区别不大，但房屋的品质和价值却大大提升。而原60号令实施时期，生产留地安置对于解决农民长久收益效果并不理想，只有少数村集体分红比较可观。因此，103号令在制定安置房面积标准时尽量最大化，使拆迁户有多套房产可以出租，解决其长久生计问题。同时，建立包括基本养老保险、基本医疗保险、养老生活保障、基本生活补助在内的保障体系，解决了被征地农民的后顾之忧。记者在高新开发区的和馨园安置小区一位拆迁户家中采访时，主人的一段话正是这种制度实施效果的真实表现——“我们现在不光拥有和城里人一样的住房和生活环境，同时还有比城市居民更优越的各项社会保障，日子比从前好过多了。”

　　此外，随着城乡一体化步伐的加快，留地安置制度实行中所形成的“城中村”在土地产权、户籍管理、行政管理体制上都面临二次变革。103号令一次性解决了这个问题。应该说，103号令的出台，有效解决了新时期被征地农民安置与经济发展、土地集约利用之间的矛盾，在促进城镇化和城市健康发展，建设节约型社会等方面具有重要借鉴意义。

　　实践经验告诉我们，节约集约用地的真正内涵并不是片面地追求节约土地，而是要以科学发展观为前提，从提高人的生活质量、提高社会综合效益出发，从土地总量动态平衡和用地性质的相互转化来综合理解其价值所在，最大限度地提高土地利用率。这也许就是“两型社会”的精髓所在。