东洞庭湖是洞庭湖东、西、南三个湖体中面积最大、保存最完整的聚水湖盆。近年来，受污染影响，水质下降，水体富营养化，湿地被侵蚀。

　　水域生态修复与湿地保护存在的主要问题

　　1、积淤围垦严重。洞庭湖北有松滋、虎渡、藕池、调弦(1958年封堵)四口吞纳长江洪水，南和西有湘江、资水、沅江、澧水注入。湖水经城陵矶排入长江，由于四水、四口携带大量泥沙，入湖后每年约有1.28亿吨泥沙淤积湖底。平均每年在洞庭湖沉积的泥沙为1.23×108t。历史原因造成洞庭湖区重点围垦19处，面积达16.23平方公里，使湖泊水面由解放初期的4350平方公里，缩小到目前的2670平方公里左右。尽管现在情况好转，但是局部地方的围垦还是不容忽视。泥沙淤积和围湖开垦导致湖面萎缩、湖泊调蓄行洪能力大幅下降，以及洲滩快速发育。湖区洲滩面积平均每年增加近3000公顷，孕育或诱发洪涝灾害、水质污染、土地沙化、血吸虫病、东方田鼠暴发等系列灾害，导致湖泊生态系统退化，生物多样性减少，生态服务功能降低。

　　2、污染严重。来自于废水废气的工业污染，来自养殖污染、农药化肥流失污染、秸秆污染的农业污染，来自生活垃圾的生活污染屡禁不止。导致东洞庭湖水体富营养化呈加重之势，局部水域水华频发;沟渠淤积严重，黑臭水体问题突出。2015年开展了监测的7个内湖中，1个为劣Ⅴ类，1个为Ⅴ类，4个为Ⅳ类，1个为Ⅲ类

　　3、违法捕捞严重。非法捕捞花样百出，“矮围网围”、“迷魂阵”、电捕鱼、螺蛳捕捞、拦河缯、拖网、滚钩以及绝户网等的渔猎现象，愈演愈烈。渔业资源衰退，鱼类数量从118种减少到30余种，洄游鱼类减少，定居性鱼类增加，渔获物呈幼龄化，三、四龄亲鱼体减少。候鸟食物链遭到破坏，越冬候鸟减少，由最高的50万只下降到10万只。江豚、中华鲟等珍稀物种濒临灭绝。这些问题的出现，主要是因为资源权属不清楚，保护区规划不科学，相关部门不协调，法律条例不健全。

　　对策与建议

　　1、制定法律法规，在加强立法中赢得主动。湿地保护立法严重滞后，在森林、草原、海洋、湿地等自然生态系统中，唯独湿地没有专门的国家立法。相关法律法规的条款，大多数从湿地的水、土壤、生物的单一要素来考虑，分散在不同的法律法规中，没有从保护整个生态系统角度考虑湿地保护。目前，自然保护区保护管理方面只有1994年国务院颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》，效力有限，可操作性不强，同时与相关法律存在冲突。因此，国家或地方政府应当尽快出台相应的法律法规，有效地遏制违法行为，有序地发展区域经济，有规地保护自然资源。建议逐级反映情况，促进立法进程加快。

　　2、加强部门联动，在紧密合作中彰显作为。面对九龙治水各自为政的现状，尽快统一管理部门，建立专门机构，主动作为，提前介入;强化监督，实现“零容忍”;全程参与，不留空白;资金归口，人员定位。减少监管盲区，确保监管无死角。协调、联动各职能部门，及时地、有针对性地进行统一规划、协同管理、综合执法，形成合力。

　　3、建立长效机制，在落实补偿中达成共识。生态保护带来的收益多样，如居住环境改善、生态旅游收入增加和知名度远播等等，而湿地野生动物也会对区域经济发展造成一些损失。如农作物，鱼业养殖等。多数的当地居民对保护持有积极的态度(65.5%)，而受损的农户，其保护态度消极(87%)。需要一个统一的标准，通过实地调查后给予合理补偿，解决“人鸟人畜争食”的困境;或将核心保护的居民通过移民方式来保护湿地，保护农民利益;或将核心区居家的田土承包、流转、产业改变等，通过各种可行有效的手段来解决民生问题。建立补偿长效机制，让群众自觉加入保护队伍中来。

　　4、争取区划调整，在合理规划中促进和谐。积极帮助、支持东洞庭湖保护区功能区划调整工作。解决保护区区域范围设置不科学，不合理，保护面积大、带来了很多干扰人类活动的现实问题，目前已启动功能区划调整工作，相关区域调整也正在进行中，但离全面完成功能区划调整工作还有很大一段距离，要积极协调各相关部门和单位，帮助、支持东洞庭湖保护区尽快完成功能区划调整工作。

　　湖南省发展和改革委员会

　　关于湖南省政协十一届五次会议

　　第0007号提案的答复

致公党湖南省委：

　　湖南省政协十一届五次会议第0007号提案《洞庭湖水域生态修复和湿地保护的建议》收悉。提案深入分析了洞庭湖水域生态修复与湿地保护存在的问题，并提出了明确的对策与建议。我们认为，洞庭湖作为国际重要湿地，近些年来，特别是随着江河湖关系的变化，洞庭湖湿地一直处于演变与退化态势，受到社会各界的广泛关注。提案关于洞庭湖水域生态修复与湿地保护的问题剖析和对策建议符合洞庭湖区的实际，契合生态发展的需要，是落实长江经济带“共抓大保护，不搞大开发”的重要举措。经商省环保厅、省林业厅、省水利厅、省农委等部门，现答复如下：

　　一、将水环境治理作为生态经济区建设的重中之重。2014年国务院批复生态经济区规划以来，始终以水环境综合治理为抓手，加强洞庭湖水域生态修复和湿地保护。一是编制总体规划方案。去年我们会同湖北省编制上报了水环境综合治理实施方案，确立了引水、蓄水、活水、清水、防水、节水“六水”联动治理思路，提出了我省重点实施的630个项目。去年9月国家发改委正式函复湘鄂两省人民政府，原则同意方案加快实施。今年初，许达哲省长向李克强总理专题汇报了洞庭湖水环境治理有关情况，李克强总理批示请国家发改委研究支持。目前国家发改委已委托中咨公司对洞庭湖水环境治理方案进行论证，形成了初步的咨询报告。在此基础上，由国家发改委牵头抓紧编制洞庭湖水环境治理规划，争取年内报国务院批复。规划将以山水林田湖为有机整体，注重水陆并重，河湖共治，以保障湖区供水安全，强化水污染防治，保护和修复水生态为主要任务，系统解决水安全、水环境、水生态问题，并按照轻重缓急的原则，编制洞庭湖水环境治理重点项目库，分类别分阶段推动项目建设落地。二是启动实施五大专项行动。去年3月，省政府在益阳召开启动大会，全面铺开沟渠塘坝清淤、畜禽养殖污染整治、河湖围网养殖清理、河湖沿岸垃圾清理、重点工业污染源排查五大专项行动。去年对五大行动成效明显，均完成甚至超额完成年度工作目标。洞庭湖的水质状况也有明显改善，据水质监测，2015年洞庭湖3个断面为Ⅳ类、8个为Ⅴ类，2016年改善为10个为Ⅳ类，1个为Ⅴ类，洞庭湖水环境持续恶化的趋势得到有效遏制。今年4月，省政府再次召开现场推进会，对五大行动再动员、再督促、再部署，确保2017年底全面完成五大行动主体任务。目前，各项任务目标正如期推进，完成疏浚大中型沟渠6710公里、小微型沟渠17425公里，整治农村重点塘堰20721口，完成总任务的51%;累计关停或搬迁禁养区畜禽养殖场5625户，占总退养户数的70.63%，退养面积227万平方米，占总退养面积的66.51%;清理水产养殖网箱19167口，面积63.56万平方米，完成总任务的98%;清理矮围网围120处，拆除面积33万亩，完成总任务的95%;排查排污口598个，整改462个，已完成总任务。三是加快推进十大工程。目前，涉及湘鄂两省的四口水系综合整治、洞庭湖北部水资源配置工程，水利部会同长江委就相关问题与湘鄂两省进行协调，争取尽快完成项目建议书的编制。重要堤防加固工程可研报告基本编制完成，已上报国家水利部请求审查。洞庭湖重点城区河湖连通工程，已争取国家江河湖库水系连通财政资金补助。安全饮水巩固提升工程正推进城乡供水一体化建设，新增饮水安全受益人口96.92万人，其中建档立卡贫困人口25.46万人。特殊水域与湿地保护工程正抓紧编制建设总体方案，继续加强对水质较好湖泊的生态保护。血吸虫病综合防控重点实施家畜传染源控制、人传染源控制、钉螺控制，提升血防服务能力。配合五大专项行动，积极推进一批重点工程项目建设。

　　二、强化立法保护，推进依法治湖。历年来，国家和省高度重视湿地保护工作，不断健全法律法规。一是加强湿地保护法制建设。早在2005年，我省就出台了《湖南省湿地保护条例》。2013年国家林业部制定了部门规章《湿地保护管理规定》。为适应湿地保护发展新形势，国家林业局受国务院委托正代为起草《中华人民共和国湿地保护条例》，并征求了各省市区意见。目前该条例已列入国务院“十三五”立法规划。我省今年也同步启动了《湖南省湿地保护条例》的修订工作。二是稳步推进自然保护区法制建设。法治化建设是我省自然保护区“四化”建设的重点之一，目前全省已有16个国家级自然保护区完成了“一区一法”建设，这些法规明确了保护区的四至范围、保护对象、法律地位、管理体制、主要职责，落实了保护措施、经费来源及各相关部门、单位的职责等，弥补了《中华人民共和国自然保护区条例》针对性不足、操作性不强等问题。东洞庭湖国家级自然保护区的“一区一法”已纳入市级立法计划，将于2018年正式出台。三是加强洞庭湖综合立法。洞庭湖保护涉及面广，我省将在各项单项法律法规的基础上，加强综合立法，尽早出台《湖南省洞庭湖条例》(暂定名)，进一步规范洞庭湖的保护治理与生产活动行为，加强洞庭湖区域内生物资源、珍惜物种、湿地景观保护，强化依法治湖。目前，我委已会同有关部门和机构启动立法调研工作。

　　三、加强部门联动，形成工作合力。为解决洞庭湖保护“九龙治水”的现状，我省积极行动，形成了部门协同、上下联动的工作机制。一是健全生态经济区建设工作推进体系。为统筹推进生态经济区建设，2014年省里成立了由省长任组长，常务副省长和1名副省长任副组长，省政府秘书长和1名副秘书长、15个省直部门主要负责人以及岳阳常德益阳三市市长为成员的领导小组，高位推进生态经济区建设。省、市相关部门专门配备了工作力量，夯实了工作基础。领导小组成员每年召开专题会议，研究部署生态经济区建设的重点工作，以及协调解决洞庭湖的重要问题。根据部署安排，今年下半年将召开领导小组第四次会议，充分发挥领导小组统筹协调的重要作用。二是推动建立湿地保护部门联动机制。2015年省政府就洞庭湖湿地保护问题召开会议专题研究。2016年11月30日国务院办公厅印发了《湿地保护修复制度方案》，为加快该方案的贯彻落实，我省即将出台《湖南省人民政府关于贯彻落实<湿地保护修复制度方案>的实施意见》，并将于2017年建立湖南省湿地保护修复联席会议制度，研究解决湿地保护修复工作中的重大问题，统筹协调相关部门职责分工，加强联合执法和监督管理，解决目前湿地保护管理中普遍存在的各自为政等问题。三是推广相对集中行政处罚权。多年来，省林业厅全力推动地方政府赋予自然保护区相对集中行政处罚权，且在汉寿县西洞庭湖开展了成功的尝试，将保护区范围内水利等8个相关部门全部或部分行政处罚权授予保护区管理局，从根本上解决了湿地保护管理中存在的多头管理、政出多门以及执法难等问题。省林业厅、省政府法制办以及相关涉湖主管部门也将继续加强协调联动，加大湿地保护力度，逐步解决东洞庭湖等湿地保护管理权和执法权的问题。

　　四、建立长效机制，实现生态保护常态化。为推动洞庭湖水域生态修复与湿地保护常态化和制度化建设，一是开展湿地调查研究工作。省林业厅组织开展了《洞庭湖湿地生态系统价值评估》课题研究，积极参与国务院组织的调研，提交了《湖南省洞庭湖区湿地生态补偿调研报告》。自2013年来每年组织开展全省湿地生态效益价值评估，并发布湿地资源与生态效益年度报告。特别是2014年全国“两会”期间，我省全国人大代表提出《关于逐步开展湿地生态效益补偿的建议》，引起了媒体广泛关注和国家决策层面的高度重视。目前，财政部和国家林业局已经启动了湿地生态效益补偿试点工作。二是编制湿地补偿长效机制实施意见。按照省委、省政府关于生态文明制度改革的部署，省发改委牵头编制了《湖南省关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，正上报省政府审定印发。同时，会同省林业厅、省财政厅等有关部门探索建立省级层面的湿地补偿长效机制，并以洞庭湖湿地为重点进行生态补偿试点，实行区域补偿、流域补偿和要素补偿相结合，以点带面，循序渐进，逐步建立覆盖洞庭湖的生态效益补偿制度。三是全面推行河长制。为加强河湖管理保护，筑牢“一湖三山四水”生态屏障，今年初，省委省政府印发了《关于全面推行河长制的实施意见》，全面建立省市县乡四级河长体系。强化河湖管理保护责任，创新河湖管理保护机制。实施山水林田湖系统治理，四水协同、江湖联动，有效修复和恢复河湖生态功能。在全面推行河长制的过程中，建立健全工程建后管护长效机制，将洞庭湖区大、中型沟渠纳入了河长制管理范围，加大奖惩力度。

　　五、加大支持力度，确保取得实效。为解决东洞庭湖国家级自然保护区区域设置不科学、不合理，保护区面积过大的问题，在环保部每年只允许我省申报一个保护区规划调整的前提下，我省环保、林业等相关部门加强汇报衔接和协同配合，积极支持东洞庭湖国家级自然保护区功能区划调整工作，目前其区划调整方案已顺利通过国家级自然保护区评审委员会的审查，环保部对其调整后的功能区划挂网公示后，国务院将正式批复同意调整。在争取政策支持的同时，不断加大资金筹措力度，2016年累计争取国家重点流域水污染防治专项建设基金27.55亿元，相应拉动银行贷款和社会资金投入。中央财政连续四年每年安排6亿元的转移支付资金。中央财政近3年又支持洞庭湖湿地生态效益补偿试点资金达8000万元，其中东洞庭湖4000万元。省发改委每年安排8000万元预算内洞庭湖专项资金支持生态经济区建设，其他诸如农业、交通、水利、环保、林业等部门也加大了对洞庭湖生态经济区建设的倾斜支持。洞庭湖治理是一项庞大复杂系统工程，资金需求量大，在争取国家既有资金渠道支持、分级分类筹措资金的基础上，下一步将重点推进银企和银政合作，推动中国农业银行湖南省分行与岳阳市、常德市、益阳市、望城区开展合作并签订《洞庭湖生态经济区建设项目融资合作框架协议》，争取向三市一区提供不少于1150亿元的意向性贷款额度。研究设立支持洞庭湖生态经济区建设的湖南省绿色PPP基金，重点支持洞庭湖水环境治理、环湖路、生态城镇等重点项目建设，积极搭建洞庭湖生态经济区建设投融资平台，拓展融资渠道，保障项目资金需求。

　　衷心感谢您对洞庭湖生态经济区建设的关心和支持。

　　湖南省发展和改革委员会

　　2016年8月15日