“无户籍儿童”俗称“黑孩子”，主要是指非婚生育或者是违反计划生育法出生的儿童。这个群体的形成，尤其以贫困地区的贫困家庭居多，数量巨大。我省的“黑孩子”群体主要集中在湘西、湘南等地的偏远贫困地区和其他少数民族聚居区。2016年10月，中南大学中国村落文化研究中心组织考察，集中对湘西南等地的六个县及所属乡、镇、村进行实地数据采集和情况摸底，结果显示，仅这六个县的“黑孩子”就有20201名，其中98.3%属于超生儿童，数量巨大。　　当前，全省正在积极开展精准扶贫工作，一项重要的内容便是对户籍名单上的弱势群体进行信息搜集，“黑孩子”由于未记载在户籍名单上，因此在我省的一些具体扶贫工作中，许多因违反计划生育政策出生的“黑孩子”贫困家庭往往未被列入低保救助或精准扶贫对象，在一些地方成为扶贫的盲点，兜底扶贫并未能真正兜底。

　　1.

　　“无户籍儿童”贫困家庭现状分析

　　2.

　　(1)“无户籍儿童”(“黑孩子”)可以分为以下三种类型。第一，因个人或家庭原因无法提供有效证明，是导致“黑孩子”现象的重要原因;第二，部分女性由于未到法定年龄结婚生育，或是未婚生育，使得她们最终未能获得或缺少结婚和准生证明，导致孩子出生后上户困难;第三，早期“黑孩子”因其本身无户口，受连带影响，他们的子女也无法办理户口，成为了“黑二代”。

　　(2)“无户籍儿童”(“黑孩子”)产生的原因如下。首先，长期以来我国实行的计划生育和户籍管理制度，是催生“黑孩子”问题的根本原因。根据有关法律规定，对于超生子女，公安机关只有在缴纳高额“社会抚养费”后才给予办理相关手续。很多超生家庭是贫困户，无力承担高额的“社会抚养费”。因此，他们往往选择放弃为其超生子女上户，超生儿童自然就成了“黑孩子”。另外，部分官员为追求政绩故意瞒报超生数目，是造成“黑孩子”问题的直接原因。计划生育一直是对地方政府及相关部门考核的“硬指标”，在“一票否决权”的巨大问责压力下，有关部门有意识地将那些无力承担“社会抚养费”的家庭中的超生儿童忽略不计，致使相当一部分孩子长期无法上户。

　　(3)“无户籍儿童”(“黑孩子”)问题的影响如下。首先，“黑孩子”的生命权、生存权和发展权无法得到有效保障。对许多没有户籍的“黑孩子”来说，他们不但难以享受到义务教育、医疗保险等社会福利，甚至连出行都困难重重。其次，恶劣的成长环境会导致“黑孩子”产生自卑、自闭倾向，缺乏合作精神和安全感，容易发生人格的扭曲与偏执。由于长期被漠视排斥，心理上对国家和社会的认同感会大大降低，极易心生仇恨，对社会稳定构成潜在威胁。再次，而他们所遭受的待遇不仅会伤及其自身利益，也会极大地损害社会主核心价值观所倡导的平等与公正。

　　二、对策与建议

　　(1)尽快解决我省“无户籍儿童”的户籍问题。首先，鉴于“无户籍儿童”的成因具有历史特殊性，为了彻底解决这一问题，建议省人民政府牵头，设立由省扶贫办、省民政厅、省财政厅、省教育厅、省统计局等部门组成的联合工作组，制定翔实的工作计划，彻底查清我省无户籍儿童的准确数量。其次，变通适用或者修改《湖南省常住户口登记管理办法》的相关条款。《湖南省常住户口登记管理办法》第13条规定，国内出生的新生儿可以凭《出生医学证明》、小孩随父或随母落户一方的居民户口簿、结婚证申报出生登记;在助产机构外出生、没有《出生医学证明》的新生儿申报出生登记，其监护人需提供具有资质的鉴定机构出具的亲子鉴定证明。因为贫困地区“无户籍儿童”的父母往往缺乏提供“亲子鉴定证明”的经济能力，我们建议基层公安机关变通适用这一条款：在助产机构外出生、没有《出生医学证明》的新生儿与无户籍儿童，监护人可以凭所住村委会的证明申报出生登记或者补办户口登记，以最大限度地简化登记入户手续，依法成为制度意义上的公民。这样，他们才能充分享受到国家给予的基本生活补助、义务教育、社会福利等各方面权益，他们的生存权、发展权才能得到充分保障。这既是全面建成小康社会的题中应有之意，也是社会主义核心价值观的体现。

　　(2)对“无户籍儿童”家庭的扶贫一视同仁。对于实际工作中对因各种问题无法在短期内解决户口登记的“无户籍儿童”贫困家庭，当地政府在扶贫对象识别和扶贫政策适用上要一视同仁，不搞“选择性扶贫”。同时，各级政府应当制定或者修改有关扶贫政策，坚决杜绝地方官员设置人为障碍，阻挠救助“无户籍儿童”家庭等情况的发生。鉴于无户籍儿童贫困问题的严重性，建议省人民政府在摸清我省贫困地区无户籍儿童的实际数量及贫困状态之后，专门制定针对“无户籍儿童”贫困家庭的社会救助政策体系，以及政策实施的“时间表”、“路线图”。譬如，我省可以在扶贫资金中单列“无户籍儿童贫困家庭救助资金”，制定专门的扶贫资金使用实施方案。与此同时，建立扶贫政策的科学评价体系与标准，切实做好政策效用的绩效评估，避免虚报信息、夸大实效;应建立“黑孩子”的跟踪回访机制，确保扶贫政策施行的长效性。

　　(3)重视精神扶贫，对“无户籍儿童”加强心理辅导，防止人格扭曲。在我省当前人口流动加快、农村空心化现象严重的背景下，黑孩子群体往往又是留守儿童。由于他们所在家庭大多较为贫困，使得他们从小缺乏完整的家庭关爱，同时由于户籍原因，无法享受正规教育，且长期受到社会歧视，恶劣的成长环境导致“黑孩子”产生自卑、自闭倾向，缺乏合作精神和安全感。因此，在加大物质救助的同时，我们建议省委、省政府依据《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，颁发专门文件，将无户籍儿童、留守儿童的心理健康纳入农村扶贫工作的绩效考核评价体系。农村基层政府及村委会及基层党组织、妇联等机构，应当制定具体方案，加强对于无户籍儿童的心理辅导力度，化解其自卑、自闭及仇视社会等心理倾向，防止人格偏执与扭曲。

　　(4)加强对“无户籍儿童”贫困家庭的计生宣传引导，使其意识到“生(养)多不如生(养)好”。首先，广泛宣传让这部分家庭正确认识兜底扶贫的意义，使他们明白国家对“无户籍儿童”进行兜底扶贫，并不意味着纵容超生户的违法生育行为;其次，继续加强计划生育政策的宣传，使“黑户”家庭在措施的感召下逐步改变生育观念，遵守计划生育法规;再次，加强避孕节育知识的宣传，让更多家庭正确认识避孕节育，并在此基础上要求愿意接受救助的超生家庭中，对其夫妻一方进行节育手术，以防止该家庭“黑孩子”的再产生。

　　湖南省卫生计生委

　　关于省政协十一届五次会议

　　第0016号提案的答复

社科界等28名委员：

　　感谢社科界广大委员一直以来对卫生计生工作的关心与支持!你们在省政协十一届五次会上提交的《关于将“无户籍儿童”贫困家庭纳入兜底扶贫对象》集体提案(第0016号)由省政府办公厅、省政协提案委交我委主办，省扶贫办、省妇联、省公安厅和省民政厅等部门会办。省政府高度重视该提案，副省长向力力专门作出批示：关于将“无户籍儿童”贫困家庭纳入兜底扶贫对象的提案亟需重视。请省卫计委商公安、扶贫等部门高度重视“无户籍儿童”的问题，采取切实有效措施，摸清情况，分类提出解决对策。省政府适时专题研究协调。为办理好该提案，省政府办公厅、省政协提案委将该提案作为今年的重点处理提案。这充分体现了省委、省政府和省政协对“无户籍儿童”贫困家庭扶贫工作的重视，也体现了提案的价值与分量。

　　收到该提案后，省卫生计生委立即研究部署办理工作，一是成立了重点提案办理工作领导小组，由省卫生计生委主任陈小春担任组长，委副主任易露茜任副组长，委办公室、财务处、妇幼保健处、基层指导处、流动人口处、宣传处等为成员单位。二是制定了办理工作方案，明确了责任和办理要求。三是抓紧调研沟通，省卫生计生委办理人员和有关专家认真研究提案内容，委领导牵头多次与省扶贫办、省公安厅、省民政厅、省妇联等会办单位进行对接。办理过程中，承办处室负责人就办理思路与委员进行了交流。结合委员反馈的意见，进一步完善了办理思路和方案。现就办理情况答复如下，不妥之处，请予批评指正。

　　一、关于尽快解决我省“无户籍儿童”户籍问题的事项

　　为从根本解决我省“无户籍儿童”户籍问题，省卫生计生委与省公安厅仔细研究，确定了摸清底数、分类施策的办理思路。

　　通过省卫生计生委的全员人口数据库、省公安厅的人口管理信息系统的比对核实，目前，全省0-15岁年龄人口共有13852947人，其中未上户3425691人，占24.73%;政策内出生的10901161人，其中未上户2644193人，占24.26%;政策外出生的有2951786人，其中未上户781498人，占26.48%;未上户的0-15岁年龄人口中，政策外出生的占22.81%。数据显示：从全省总体情况看，符合生育政策内的出生人口中，未上户的比例为24.73%;不符合生育政策出生人口中，未上户的比例26.48%。

　　为解决我省“无户籍儿童”的户口问题，近年来，我们采取了一系列措施：一是消除附加在出生人口上户方面的前置条件。2006年以来，通过提请省政府研究，公安、卫生、人口计生多部门联合印发了一系列文件，明确新生儿户口登记不受附加条件限制。结合提案办理，2017年8月，我委下发《关于进一步协助公安部门解决无户口人员落户问题有关事项的通知》(湘卫指导发〔2017〕2号)，强调不得将办理生育(服务)证或缴纳社会抚养费作为上户的前置条件，如发现有阻扰、干预出生人口上户行为者，将严肃追究相关单位和人员的责任。二是认真贯彻2015年12月国务院办公厅下发《关于解决无户口人员登记户口问题的意见》(以下简称《意见》)。根据《意见》精神，省政府办公厅在2016年2月出台了《湖南省常住户口登记管理办法》(湘政办发〔2016〕12号，以下简称《管理办法》)，作为我省开展无户口人员登记户口工作的具体实施办法，并将8类无户口人员落户问题的政策措施纳入到管理办法中。三是最大限度简化出生人口上户办理手续。《管理办法》明确：申报出生人口(含政策外生育、非婚生育)上户，凭《出生医学证明》、小孩随父或随母落户一方的居民户口簿、结婚证或者非婚生育说明即可办理。没有《出生医学证明》的，可按照国务院《意见》中的有关规定补办《出生医学证明》后再申报上户。对因不符合签发条件未获得《出生医学证明》的出生人口，可凭亲子鉴定证明，或者经公安机关调查核实的接生证明、村(居)委会证明等相关证明，或者公安机关的调查核实材料为其办理上户，最大限度地方便群众办理出生人口上户。四是连续多年开展无户口人员落户问题解决工作。2006年以来，公安部门连续多年开展无户口人员落户、户口整顿等专项工作，解决了大量无户口人员的落户问题。《管理办法》出台后，省公安厅印发专门通知，对无户口人员落户工作进行部署，要求各地公安机关认真按照国务院《意见》和《管理办法》有关政策要求，全面解决无户口人员落户问题。据统计，2016年全省共办理l周岁以内新生儿上户64.9万人，办理l周岁以上无户口人员上户64.31万人。五是积极推出出生登记便民利民举措。2015年6月，在益阳市开展新生儿在出生医院直接上户试点工作;2016年1月，在长沙市岳麓区等6个区县开展新生儿上户异地办理试点工作。

　　从2017年l月l日起，公安部门在全省范围内全面实施新生儿上户异地办理工作，明确凡符合我省出生登记办理条件的未满1周岁新生儿，可以凭出生登记申报材料，在我省任何一个具有户口登记职能的公安派出所办理上户手续，将新生儿户口登记在户籍地。

　　下一步，省公安厅和我委将一如既往，深入贯彻有关政策措施，继续做好相关工作，在全面摸清我省“无户籍儿童”准确数量的基础上，精准施策，着力解决我省“无户籍儿童”登记户籍的问题，切实维护好每个公民依法登记户口的合法权益。

　　二、关于对“无户籍儿童”家庭的扶贫一视同仁问题

　　脱贫攻坚是当前最大的政治责任、最大的民生工程，省委省政府高度重视、强力推进，作为政府部门责无旁贷、全力以赴。对于无户籍贫困户儿童，能否一视同仁纳入扶贫体系，关系到脱贫攻坚工作的成效，关系到人民群众对扶贫政策的“获得感”。在省扶贫工作领导小组的部署安排下，政府部门认识高度统一，以问题为导向，扎实开展扶贫脱贫，确保不落一户、不漏一人。

　　(一)精准识别贫困户。为扎实做好贫困户识别，夯实精准扶贫、精准脱贫基础，2014年，省扶贫办制定印发《湖南省农村扶贫对象建档立卡工作方案》，明确要求：贫困户必须是以户为单位，有较强的脱贫愿望，人均纯收入低于扶贫标准线的农村居民家庭。贫困户识别必须严格按照“户主申请、村民小组提名、村民代表评议和票决、村委会审查、乡镇政府审核、县扶贫办复核、县人民政府审批”的程序进行，确保贫困户识别的规范性和准确性。2015-2016年，通过贫困户分户拆户专项清理、省委“三严三实”教育“一进二访”活动、扶贫对象建档立卡“回头看”和年度动态调整，共清除识别不准的贫困人口108.34万人、重复贫困人口3.41万人，纳入符合条件的贫困人口92.46万人。截止2016年底，我省建档立卡贫困人口总数为679.91万人，累计脱贫351.9万人;贫困人口减少至331.2万人;贫困发生率由11.9%下降至5.9%，下降了6个百分点。

　　结合提案办理，今年4月19日，省扶贫办印发《关于开展对象识别不准和脱贫把关不严问题整改工作的通知》，要求坚持实事求是、逐户甄别、分类处理、系统完善的原则，对应进未进的户和所有建档立卡贫困户(包括已脱贫户)进行重新核实，做到应纳尽纳，应清尽清，全面提高贫困户识别的准确性。将“无户籍儿童”贫困家庭纳入兜底扶贫对象，贯彻中央精神，顺应基层民意。

　　由于目前全国扶贫开发信息系统中贫困人口的录入，姓名和身份证为关键信息，缺少该信息无法录入信息系统，扶贫部门将高度关注扶贫对象中“无户籍儿童”，在公安部门为无户籍儿童办理户籍登记后，将按照贫困户识别的标准和程序，对符合贫困户条件的贫困家庭，整户纳入建档立卡系统给予帮扶。同时，扶贫部门与民政部门会加强衔接，利用民政部门开展农村低保和社会保障兜底脱贫对象认定清理整顿工作的有利时机，将符合条件的“无户籍儿童”贫困家庭纳入兜底扶贫对象。

　　(二)利用项目推进。我委发挥自身职能作用，探索健康关爱新途径。一是开展健康教育试点项目，从2016年12月开始，启动了新田、安化两个国家贫困地区留守儿童(含无户籍儿童)健康教育试点项目县工作，目前已经全面完成国家的基线调查任务。二是实施营养改善试点项目。从2012年开始，卫生计生部门开展农村贫困地区儿童(含无户籍儿童)营养改善试点项目，通过为农村贫困地区婴幼儿补充辅食营养补充品，达到改善贫困地区婴幼儿营养和健康状况，普及婴幼儿科学喂养知识与技能的目的。该项目已覆盖全省9个市州25个县，受益儿童415.51万人次，发放营养煲438.66万盒。从几年的监测评估数据来看，区域内接受服务的儿童贫血率、低体重率、生长发育迟缓率等指标都明显改善。

　　三、关于重视精神扶贫，对“无户籍儿童”加强心理辅导，防止人格扭曲等问题

　　正如提案中所指出，“无户籍儿童”由于缺乏完整的家庭关爱、无法享受正规教育、受到社会歧视等等原因，容易导致自卑、自闭倾向，在解决其户籍的同时，加强心理教育和关爱辅导同样至关重要，这也是当前我们工作的重点之一，目前已经采取了一些措施，在对农村留守儿童关爱时惠及“无户籍儿童”：

　　(一)出台文件健全机制。2016年8月，省政府印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的实施意见》(湘政发〔2016〕17号，以下简称《实施意见》)，对加强心理健康教育进行了明确要求：教育行政部门要发挥学校关爱保护农村留守儿童的重要作用，把做好农村留守儿童关爱保护工作纳入日常校务管理内容，并作为一项重要指标对各学校、幼儿园进行考核。支持和指导中小学校加强心理健康教育，及早发现并纠正中小学生心理问题和不良行为，促进学生心理、人格积极健康发展。加强对农村留守儿童相对集中学校教职工专题培训，择优选拔教职工担任留守儿童生活管理员，积极倡导、推广“爱心妈妈”、“代理家长”等成功经验。我委也印发了《关于做好农村留守儿童健康关爱工作的通知》，将落实农村留守儿童保健服务和疾病防治、医疗救治、心理关爱等工作纳入各级卫生计生部门工作任务，初步建立了留守儿童健康关爱的长效工作机制。

　　(二)强化考核问责。省民政厅与省综治办研究决定，按照《实施意见》“强化考核问责。将农村留守儿童关爱保护工作绩效作为衡量各级政府工作实绩的重要内容，奖优罚劣”的规定，将农村留守儿童关爱保护工作纳入2017年对全省各市州社会综合治理目标考核，对工作不力、措施不实、失职渎职、造成严重后果的地区严格进行责任追究。

　　(三)妇联系统加强留守儿童心理健康辅导。省妇联全面贯彻儿童优先原则和最大利益原则，加强儿童关爱保护工作，努力优化儿童发展环境。为解决农村留守儿童心理健康问题，2014年由省妇联牵头、省妇女儿童发展基金会办公室负责具体实施，启动了农村留守儿童心理健康辅导中心(“知心屋”)项目，在农村留守儿童集中的乡镇，通过配备电脑、沙盘、心理测评软件等专业设备建设活动场地;设立和培训学校心理健康专职教师，聘请有资质的专家担任社会心理工作者开展社会服务，培养和提升当地心理专业服务队伍;开展深度调研等工作，促进农村留守儿童心理健康。2014-2017年，通过争取政府及社会投入1000万元，在51个扶贫重点县农村留守儿童集中的学校建成“知心屋”68个，受益儿童9万名，还有32个在建，并以此为核心向全省辐射，推动各级党委政府出台关爱农村留守儿童的相关政策，逐步形成和完善农村留守儿童心理健康关爱服务体系。下一阶段，省妇联将在政策允许范围内统筹研究，在儿童慈善项目、家庭教育宣讲等方面予以“无户籍儿童”贫困家庭更多支持。一是在开展“知心屋”建设及相关活动时，优先考虑贫困地区，加大对农村留守儿童特别是无户籍儿童的心理辅导及关爱力度。二是建立家庭、学校、基层组织、相关部门和社会力量相衔接的留守儿童(含“无户籍儿童”)关爱服务网络，深入推进“春蕾计划”“恒爱行动”“知心屋”等项目，凝聚社会力量，加大对困境儿童的关爱帮扶力度，帮助一批儿童就学、健康快乐成长。三是在全省开展1000场家庭教育讲座“五进”(进社区、进乡村、进学校、进企业、进机关)活动，依托全省各级各类家长学校、村妇女(儿童)之家、留守(流动)儿童活动之家等公共服务阵地，为“无户籍儿童”及其家庭积极提供家庭教育指导和各项关爱帮扶服务。

　　(四)卫生计生系统以健康促进为重点关爱留守儿童。一是与协会联合行动，利用元旦春节流动人口返乡的黄金时期，与计划生育协会一同开展“关怀关爱”，重点围绕“关爱留守儿童身心健康”，加强留守儿童健康服务，开展留守儿童及其家庭健康促进活动。二是建立湘粤联手关爱机制，我省流动人口约1431.4万，其中跨省流出1043.6万，约四分之三流入了广东。湘籍入粤流动人口的留守儿童一直是卫生计生部门关注和服务的重点。多年来，卫生计生部门充分利用湘粤流动人口卫生计生区域协作平台，在寒暑假将留守儿童带到广东与父母团聚和邀请广东卫生计生部门来湘考察、座谈等形式，举办“亲情牵手”“关爱流动湘粤同行”等主题活动，充分发挥驻粤联络站的作用，引进资源开展留守儿童慰问活动。

　　四、加强对“无户籍儿童”贫困家庭的计生宣传引导

　　省卫生计生委、省妇儿工委、省民政厅、省妇联等部门，充分利用新婚学校、孕妇学校、人口学校等平台和广播、电视、网络等大众媒体，开展了多形式的婚育新风进万家活动，普及计划生育政策等相关法律法规、优生优育、避孕节育知识，并通过QQ、微信、微博等群众喜闻乐见的方式进行广泛宣传，引导群众，特别是“无户籍儿童”家庭，改变生育观念，遵守计划生育法律法规，正确认识避孕节育，落实有效避孕节育措施，减少意外妊娠，以防止“黑孩子”的再产生。同时，还要让“无户籍儿童”家庭中的违法生育家庭正确认识兜底扶贫的意义，使他们明白对其进行兜底扶贫，并不意味着纵容其违法生育行为。当然，我们也认识到，宣传教育工作不能仅仅依靠卫生计生、民政等少数部门，更需要政府各部门、社会各界的积极参与和配合。我们也期待更多的政协委员及有识之士关注和积极呼吁全社会共同加入宣传教育工作。

　　再次感谢和欢迎社科界委员继续关心、理解和支持我省卫生计生事业的改革与发展，并就相关工作进行监督和指导。

　　湖南省卫生计生委

　　2017年8月30日