湖南省人民政府办公厅关于印发《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》的通知

湘政办发〔2026〕44号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　《支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施》已经省人民政府同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻执行。

湖南省人民政府办公厅

2026年8月25日

　　（此件主动公开）

​支持存量土地盘活增效促进高质量发展的若干措施

　　为深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神及省委十二届九次、十次全会精神，进一步优化国土空间发展格局，完善土地要素市场化配置机制，统筹存量和增量综合供地，推动批而未供、闲置、低效等存量土地盘活增效，破解新时代土地要素保障难题，促进高质量发展，制定以下措施。

　　一、增强空间规划适应性。依据国土空间总体规划和生态环境分区管控要求，在符合安全、环保、消防、历史文化保护、城市风貌管控及规划兼容性等要求的前提下，可结合存量土地盘活需求，采取技术修正、优化调整等方式优化详细规划，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督。鼓励各地完善公众参与和监督方式，简化详细规划修改程序。鼓励土地混合开发利用，土地主导用途按计容建筑面积超过50%的建筑功能确定。省级制定全省土地混合开发利用正面清单及管控要求。各地可结合新产业、新业态发展需求进一步细化，经同级人民政府批准后实施。存量土地盘活项目符合正面清单即视为符合详细规划。（省自然资源厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省文化和旅游厅、省应急管理厅及各市州、县市区人民政府按职责分工负责。以下均需要各市州、县市区人民政府落实，不再列出）

　　二、统筹调剂建设规模指标。在同一管控区域内，相同用途的出让土地实施开发前，可按等价原则，将建设规模指标在同一使用权人已受让地块之间进行转移，也可按公平、公开交易原则，在不同使用权人已出让地块之间进行转移，调剂后不得超过管控区域总建设规模。统筹方案须经市州、县市区人民政府批准，履行法定规划调整程序，并签订土地出让合同变更协议。纳入统筹的地块未按协议约定开发建设的，严格执行闲置土地处置相关规定。（省自然资源厅、省住房城乡建设厅按职责分工负责）

　　三、推进城市更新改造。在保证公共安全和公共利益等前提下，各地经充分论证后，可按“不低于现状”原则，适度放宽更新改造类项目的建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位配比等技术标准要求；对改善社区公共服务（市政）设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，制定规划许可豁免清单。鼓励老旧住房原拆原建、自主更新。（省自然资源厅、省住房城乡建设厅按职责分工负责）

　　四、规范处理开竣工违约。因政府原因或自然灾害等不可抗力导致开竣工违约的，由市州、县市区人民政府集体决策可免除开竣工违约责任。对于超期一年以内的未开发土地，企业承诺在一定期限内动工的，可经市州、县市区人民政府批准，签订补充协议，根据项目合理开发周期重新约定开竣工日期和违约金缴纳条款。已实际竣工验收的建设项目，可不再追究开竣工违约责任。（省自然资源厅负责）

　　五、支持自主整合开发。除国有建设用地使用权出让合同约定或者划拨用地决定书规定由政府收回土地使用权以及法律、行政法规禁止擅自转让的情形外，支持权利人按程序自行或以转让、出租、入股、联营等方式盘活利用存量土地。支持合并相邻宗地进行整体开发，对宗地周边经论证不具备单独开发利用条件的零星用地，经市州、县市区人民政府批准后可采用协议出让等方式供应。（省自然资源厅、省住房城乡建设厅按职责分工负责）

　　六、允许自愿置换土地。按照“用途不变、价值相当、双方自愿”原则，允许符合相应开发资质及准入要求的权利人置换建设用地。经市州、县市区人民政府批准后，签订出让合同补充协议，原则上应约定在一年内开工（复工）。（省自然资源厅、省财政厅、省税务局按职责分工负责）

　　七、促进短期开发利用。利用存量土地、房产资源发展教育、医疗、养老、科研、文旅、体育等国家支持行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。对利用存量土地发展新产业、新业态的，可结合产业生命周期，实行长期租赁、先租后让、弹性年期出让等灵活供应方式。在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，各地可制定空闲建设用地（不含临时用地）的临时利用图则，明确期限及到期恢复措施，纳入国土空间规划“一张图”实施监督。（省自然资源厅、省住房城乡建设厅、省工业和信息化厅按职责分工负责）

　　八、加强空间复合利用。鼓励各地探索对存量土地进行地上地下空间统筹利用，建立完善建设用地使用权分层设置、分层供应、分层登记的管理机制。鼓励各地利用公共管理与公共服务用地、公园与绿地的地下空间，建设地下停车场等公共服务设施，不得改变公益用途或进行分割销售、变相销售。（省自然资源厅、省住房城乡建设厅按职责分工负责）

　　九、支持通过预告登记转让。以出让方式取得且已办理不动产权证的国有建设用地使用权，开发投资未达总额25%而有转让意向的，可办理预告登记，待达到转让条件后，再申请办理不动产转移登记手续。转让协议和预告登记证明可作为办理立项、用地、规划、施工、消防、环保等相关手续的依据，保障受让方合法权益，在办理不动产转移登记前缴纳相关税费。（省自然资源厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅、省生态环境厅、省税务局按职责分工负责）

　　十、允许分割转让。具备独立开发条件的存量土地，在未约定整体自持、不得分割转让等条款，以及满足无权属争议、建筑质量合格、生产安全等条件的前提下，允许分割宗地或以幢、层、套（间）等为基本单元分割登记、转让不动产，各地可结合实际确定土地和建筑物分割面积标准。工业用地内的行政办公楼、生活配套服务设施等原则上不得单独分割转让，确需分割转让的，应优先满足本质安全、业主需要或按比例分割，且不得再新增建设。（省自然资源厅、省工业和信息化厅、省住房城乡建设厅按职责分工负责）

　　十一、促进抵押土地盘活。在与抵押权人协商一致的前提下，支持土地储备机构、抵押人签订土地收购协议，实施带抵押出让，土地出让价款在原抵押物价值范围内优先清偿抵押债务，注销抵押权后再交付土地。已抵押不动产未禁止或限制转让的，或经抵押权人同意共同申请转移登记的，支持办理“带押过户”手续。（省自然资源厅、湖南金融监管局、省地方金融管理局按职责分工负责）

　　十二、联动盘活查封土地。构建存量土地府院联动信息共享与协商机制，对涉及司法查封（诉讼）的，人民法院在明确诉讼路径、建立快捷处置渠道等方面予以支持。司法处置时，人民法院可主动征询自然资源、工业和信息化等部门意见，优化土地处置方案、产业准入条件等。对已裁定司法拍卖的土地，自然资源主管部门可联合执行法院，在与申请执行人和被执行人达成价值分割协议的前提下，根据发展规划和市场需求调整规划条件，提升资产价值，拍卖公告应载明调整后的规划条件及产业准入等条件，竞得人凭成交过户裁定办理过户手续，涉及产业用地的需同步签订入园投资协议。查封土地的买受人需要融资贷款的，经执行法院审查允许，买卖双方凭成交过户裁定办理“带封过户”手续。（省自然资源厅、省高级人民法院、省工业和信息化厅按职责分工负责）

　　十三、鼓励资源资产组合配置。鼓励各地建立健全资源资产组合配置、整体运营和利益分配机制，结合自然景观、文化遗产、历史街区和工业遗址改造、环境整治等，通过优化功能结构、调整土地用途、完善设施配套、提升环境品质等方式，将特定空间内的存量土地、文旅经营权、公园绿地使用权等多门类资源资产和相关权益进行组合配置。（省自然资源厅、省文化和旅游厅、省住房城乡建设厅按职责分工负责）

　　十四、妥善处置历史遗留问题。按照依法依规、尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，根据其成因并兼顾土地管理政策的延续性，在保障无过错方利益的前提下，对没有合法用地手续的历史遗留建设用地，根据全国国土调查结果，区分发生的不同时间依法依规分类处置，并制定全省存量土地轻微违法豁免处置清单。对权属不清的历史存量土地和建构筑物，鼓励各地建立“政府主导、部门联动”机制，根据“缺什么补什么、谁审批谁负责”原则，明确责任主体、措施和时限，依法确权登记。（省自然资源厅、省住房城乡建设厅按职责分工负责）

　　十五、探索“产业链供地”。聚焦园区主导产业和特色产业，对产业链的关键环节、核心项目涉及多宗土地的，允许统一规划设计、整体实施、按宗供应。对产业链配套项目、上下游关联项目，可根据产业发展周期分阶段供地。确需预留的存量土地，由市州自然资源主管部门商发展改革、工业和信息化主管部门审核后，报省自然资源厅备案，不纳入当年园区“三类低效土地”处置任务基数。对符合《湖南省省级及以上产业园区主特产业指导目录》及新质生产力发展要求的项目，用地集约且符合产业链建设需要的，在确定土地出让底价时，各市州可按不低于所在地土地等别相对应的基准地价的70%执行，并细化执行标准。（省自然资源厅、省发展改革委、省工业和信息化厅、省财政厅按职责分工负责）

　　十六、引导产业用地提质增效。引导各地实行配套服务设施集中建设、统一供给，提升产业载体支撑能力。鼓励企业依法依规通过提高开发强度、增加建筑规模、开发地下空间等方式增容提质。对因扩大生产、增加产能等在自有工业用地上新扩建生产性用房或利用地下空间提高容积率的，不增收土地价款。（省自然资源厅、省工业和信息化厅、省住房城乡建设厅按职责分工负责）

　　十七、促进低效用地退出再开发。支持各地依据国有建设用地使用权出让合同、入园投资协议等，差异化制定低效用地认定标准、退出条件等，建立低效用地退出机制。对企业已关停、无意愿或无力再开发的低效工业用地，各地可根据入园投资协议等约定，通过协商“以房换地”“以股换地”“以地换地”等方式补偿后收回。鼓励各地因地制宜探索“环境修复+”模式，依法盘活退出的工业污染地块。（省自然资源厅、省工业和信息化厅、省住房城乡建设厅、省生态环境厅、省国资委按职责分工负责）

　　十八、切实提高保障能力。各地要建立健全政府牵头、自然资源部门具体负责、相关部门共同参与的存量土地盘活集体决策机制，统筹协调处理各类重大疑难事项。依托湖南自然资源智慧平台等系统加强存量土地权属、规划管控、建设运营、抵押查封、监测监管等数据动态归集和部门信息共享联动，为科学制定盘活方案提供数据支撑。对存量土地盘活过程中实施的创新举措、历史遗留问题处置等，鼓励采取改革评估备案方式审慎处理，激励基层担当作为。拓展存量土地盘活资金渠道，鼓励金融机构在不新增政府隐性债务的前提下积极开展信贷支持，配套完善差异化信贷体系。

　　本措施自印发之日起施行，有效期5年。