关于印发《关于进一步规范特许经营高速公路项目建设管理的意见》的通知
各市州交通运输局,厅直相关单位,各企业投资高速公路项目法人:
现将《关于进一步规范特许经营高速公路项目建设管理的意见》印发给你们,请认真遵照执行。
湖南省交通运输厅
2025年5月23日
关于进一步规范特许经营高速公路项目建设管理的意见
第一章 总 则
第一条 为进一步加强我省特许经营高速公路项目建设管理,保障投资方、项目参建方合法权益及社会公众利益,推动高速公路高质量建设,根据有关法律、法规、规章以及我省实际,制定本意见。
第二条 我省行政区域内采取特许经营方式建设的高速公路建设项目,适用于本意见。采用其他方式建设的经营性高速公路项目参照适用。
第三条 列入《国家公路网规划》的国家高速公路,原则以省级为责任主体,由省级组织实施,确因实际需要,经报省人民政府同意后,可委托市州组织实施。列入《湖南省高速公路网规划》的非国家高速公路,原则以市州为责任主体,由市州组织实施。跨市州的项目由里程较长的市州为牵头单位,也可由相关市州协商报省人民政府同意确定牵头单位。由于重大发展战略需要、项目技术特别复杂、确需统筹打捆招商等特殊情形,经省人民政府同意后,可调整实施层级。
第四条 特许经营高速公路项目应当严格落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。
第二章 招标投标要求
第五条 特许经营高速公路项目应当依法通过公开招标选择特许经营者。特许经营者公开招标工作依照《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发改委等六部委令第17号)《收费公路政府和社会资本合作新机制操作指南》(交办财审〔2025〕24号)等规定进行。省、市交通运输主管部门经本级人民政府授权作为特许经营高速公路项目实施机构,负责选取项目特许经营者。
第六条 特许经营者招标允许采用联合体投标。采用联合体投标的,联合体各成员应签订联合体协议。联合体协议应明确约定联合体各方的出资比例、相互关系、拟承担的工作和责任。联合体协议必须明确控股股东,控股股东承担牵头人责任,联合体小股东自愿与控股股东作为一致行动人。联合体各方应共同与招标人签订初步协议,并向招标人承担连带责任。
第七条 特许经营者(含联合体成员)具备相应自建能力的,应在投标文件中明确其自行承担勘察设计或施工任务内容(若为联合体投标,应明确联合体成员各自承担的任务内容)。
第八条 特许经营者(含联合体成员)中标后,自行承担勘察设计或施工任务的,应具备以下条件:
(一)特许经营者(含联合体成员)应当依法取得资质证书,并在本单位资质等级范围内承担自建任务,不得超越本单位资质等级承揽工程。
(二)特许经营者(含联合体成员)承诺投入自建任务人员的资格条件与自建任务有关工程内容相匹配,且须满足国、省有关规定。
第九条 项目除自建任务外,其余工程内容应根据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等相关规定确定实施单位。
第十条 特许经营者在接到中标通知书后30日内应与招标人签订初步协议,签订项目初步协议后90日内完成项目法人组建。项目法人的机构设置及技术、管理人员的专业能力和数量,必须满足工程建设管理的需要,必须符合招标、投标文件要求及交通运输部《公路建设项目法人资格标准》规定。特许经营者不具备高速公路建设管理经验和能力的,应当按照《公路建设项目代建管理办法》(交通运输部令2015年第3号)规定,选择具有高速公路建设管理能力的代建单位承担项目建设管理相关工作。
第十一条 项目法人组建后90日内由项目法人与招标人签订特许经营协议。因特许经营者原因造成未及时签订特许经营协议的,按初步协议合同相关条款进行处理,并依据相关规定计入企业失信行为。
第三章 勘察设计管理要求
第十二条 特许经营者(含联合体成员)自行承担勘察设计任务的,须满足本意见第七、八条有关要求。如不满足,应根据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》等相关规定选定勘察设计单位。
第十三条 特许经营者未确定前,为确保项目建设顺利实施,省级交通运输主管部门或项目实施机构可通过公开招标提前选定勘察设计单位,并由省级交通运输主管部门或项目实施机构与勘察设计单位签订合同,待项目法人确定后,将该合同甲方权利义务移交项目法人。项目法人要严格按合同约定支付费用。
第十四条 承担建设项目的勘察设计单位,应当按照国家有关规定建立健全质量保证体系,落实岗位责任制,并依照有关法律、法规、规章以及公路工程技术标准的要求和合同约定进行勘察设计,并应在勘察设计文件内响应省级交通运输主管部门关于标准化设计的有关规定。
第十五条 项目法人应按照权限报相应交通运输主管部门完成初步设计审批,其中:国家高速公路项目由省级交通运输主管部门对初步设计文件进行符合性审核,报交通运输部审批;地方高速公路项目由省级交通运输主管部门审批。项目法人依据批准的初步设计文件,以及相关标准规范,组织编制施工图设计文件后,向省级交通运输主管部门申请审批。市州组织实施的项目,初步设计和施工图设计由市州交通运输主管部门进行符合性审核后报省级交通运输主管部门审批。
第十六条 项目特许经营者及项目法人应切实加强设计变更管理,严格按交通运输部及省级交通运输主管部门有关公路工程设计变更管理办法规定的程序办理公路工程设计变更审批,未经审查批准的设计变更不得实施。任何单位或者个人不得违反本意见规定擅自变更已经批准的公路工程初步设计、技术设计和施工图设计文件。不得肢解设计变更规避审批。
第十七条 对于缩短桥梁及隧道长度、缩小桥梁跨径、取消桥梁、降低技术指标或参数、降低高边坡防护能力等负变更及对重大病害处治的正变更,变更审批部门应依法依规严格予以审查,变更后的安全保障系数不得低于原施工图设计水平,不得因设计变更降低公路的韧性及防灾抗灾能力。交通运输主管部门及其行业发展机构要加强对设计变更的管理与监督,对违规变更、规避审批、未批先建等行为依法依规进行处理。
第四章 建设管理要求
第十八条 特许经营者负责筹措项目资本金及其他建设资金。项目资本金应当为企业自有资金或项目非债务性资金,不得低于国家规定的比例,资本金到位时间和进度应符合特许经营者与招标人签订的初步协议、项目法人与招标人签订的特许经营协议约定。特许经营者承担自建任务的,按规定承担质量、安全、进度等主体责任。
第十九条 项目法人负责编制建设期资金安排计划和年度资金到位计划(含资本金),并报项目实施机构备案。项目特许经营者及项目法人应当严格按照年度资金到位计划及时足额投入资金,不得抽回、挤占和挪用项目资本金和建设资金。省交通运输主管部门、市州人民政府及其有关部门或者项目实施机构不得为项目法人或者投资人提供融资担保。
第二十条 项目法人应当在银行开立项目资金专用账户,并按规定加强基本建设财务管理,全面、真实反映基本建设财务状况。项目实施机构有权对项目资金流向及使用情况进行监督。
第二十一条 项目法人应抓紧完成全面开工前各项准备工作。项目法人应当督促设计单位及时完成勘察设计,并组织设计文件报批。初步设计批复后180个工作日内应完成施工图设计批复以及监理、施工招标和承包人驻地建设等进场准备(特许经营者自行承担施工任务的应签订施工合同),8个月内完成国土用地组卷上报。项目法人要加大工作力度,加快完成用地报批手续。建设用地申报时限应满足特许经营协议相关条款要求。未按特许经营协议约定完成的,依据协议有关规定进行处理。
第二十二条 初步设计(含概算)、施工图设计(含预算)报批以及国土用地手续办理等依照国家及省有关规定执行。
第二十三条 项目法人应严格落实工程质量首要责任、安全生产管理责任,质量、安全管理机构必须单独设置,主要技术管理人员数量及能力应当满足要求。
第二十四条 特许经营高速公路项目应遵守“质量第一、安全至上”理念,贯彻落实部、省相关建设管理规定,积极参与部、省组织开展的专项行动,接受交通运输主管部门和行业发展机构的监管。特许经营者应按《湖南省经营性高速公路投资人信用管理办法(试行)》(湘交综规规〔2024〕8号)等规定,参与经营性高速公路信用信息管理和信用评价。
第五章 施工管理要求
第二十五条 特许经营高速公路项目如自行建设的,可采用施工总承包模式施工,按里程段或专业(土建、路面、房建、机电、交安等)进行施工分包,其中土建工程分包里程段原则上不超过20公里。施工分包行为应符合部、省有关规定。
第二十六条 与总承包单位签订施工合同的各分包合同段(施工分部)应作为单个施工管理单元接受监督管理,纳入人员履约考勤和我省施工企业年度信用评价。
第二十七条 总承包人和分包人均应设立现场管理机构,分别对总承包工程、分包工程的施工活动实施管理,并分别配备与工程规模、技术复杂程度相适应的技术、经济管理人员,其中项目负责人、技术负责人和财务、质量、安全、计量等主要管理人员必须是本单位在职人员,且不得兼任。
第二十八条 总承包人应当按规定加强对施工分包活动的管理,设立相应的管理部门,建立健全相关分包管理制度和台账,对分包工程的质量、安全、进度、资金使用、设计变更、廉政以及分包人的行为等实施全过程管理,及时制止分包人对分包工程再分包的违法行为。分包人应当依据分包合同的约定,自行组织分包工程的施工,并对分包工程的质量、安全和进度等实施有效控制。分包人对其分包的工程向承包人负责,并就所分包的工程向发包人承担连带责任。
第二十九条 鼓励特许经营高速公路项目通过公开招标方式选择施工单位。项目法人如通过公开招标选择施工单位的,应结合施工图预算以及工程实际情况等确定最高投标限价,原则上最高投标限价不得高于施工图预算(清单化)总价,不得低于施工图预算(清单化)总价的91%。
第三十条 自行建设的特许经营高速公路项目,其总承包单位和分包单位的资质、能力、业绩、从业人员选择应符合国家及行业有关规定,并保障必要的工程费用,确保工程质量与安全。原则上工程总承包或分包价不得低于理论成本价(即清单预算总价的82%),且清单预算与工程总承包或分包价应在签订承包合同后1个月内报实施机构备案。
第三十一条 各特许经营高速公路项目项目法人要建立健全科学、公正、客观的按实计量支付体系,落实我省有关工程款及农民工工资支付管理规定,及时支付工程款、材料款及农民工工资等,确保施工单位、分包单位、劳务合作单位、材料供应商及农民工的合法权益。项目法人对承包人或承包人对分包人的建安工程费应及时支付。对因资金问题严重影响工程质量、安全、进度的,交通运输主管部门将其纳入重点监管范围,并采取约谈、通报、信用评价等方式督促整改。
第六章 质量安全监督及施工许可要求
第三十二条 特许经营高速公路项目在确定施工、监理单位及相关从业人员后,由项目法人以施工管理单元为单位,向交通质量安全监督机构办理质量安全监督申请。其中国家高速公路项目向省交通建设质量安全监督管理局申请,非国家高速公路项目向市州交通质量安全监督机构申请(跨市州项目向省交通建设质量安全监督管理局申请)。
第三十三条 项目法人所提交的质量安全监督申请材料应符合相关规定,相关施工、监理及检测人员数量、资格资历要符合招标文件、合同文件及其它有关规定。交通质量安全监督机构应靠前主动指导项目法人质量安全监督申请工作,对满足要求的20日内做出受理决定。
第三十四条 特许经营高速公路建设项目依法实行施工许可制度,宜按整个项目申请施工许可,如先行(控制性)工程需先行施工的,也可对先行(控制性)工程申请施工许可。先行(控制性)工程施工许可应满足以下条件:
(一)先行(控制性)工程施工图设计文件已批复;
(二)先行用地手续已办理;
(三)施工、监理单位已依法确定;
(四)建设资金已经落实,并经相应交通运输主管部门审计;
(五)先行(控制性)工程质量安全监督手续已按规定办理;
(六)质量安全保证措施已落实。
第三十五条 项目法人负责按规定办理本项目施工许可申请。其中国家高速公路项目向省级交通运输主管部门申请,非国家高速公路项目向市州交通运输主管部门申请(跨市州项目向省级交通运输主管部门申请)。
第三十六条 施工许可申请材料应满足《公路建设市场管理办法》(交通运输部令2015年第11号)及我省相关规定。施工许可机关在收到合格的申请材料后7个工作日内做出许可决定。
第三十七条 特许经营高速公路项目法人自确定施工单位后原则上2个月内应确保施工单位进场,并在临时用地批复后2个月内完成“两区三场”建设;自项目建设用地批复后2个月内应完成土地征收审批单、质量安全监督申请等手续,取得施工许可。
第三十八条 项目在办理施工许可后,由项目实施机构签发项目总开工令,作为项目计算建设工期的依据。特许经营者(项目法人)要切实加大要素投入,尽快实现全面施工,确保在批复的建设工期内完成项目建设,因自身原因未在规定的建设工期内完工的,拖延的工期抵扣收费期限,并按项目特许经营协议有关约定承担违约责任。
第三十九条 项目取得施工许可之日起1个月内,应按要求报送项目总体进度及施工管理单元进度,作为项目年度考核及施工单位信用评价的依据。
第七章 监理、检测管理要求
第四十条 社会监理是四级质量保证体系的重要一环。高速公路特许经营项目不得以任何形式弱化、虚化社会监理作用。项目法人应依法通过公开招标选取社会监理单位,施工监理投标人与施工单位或材料供应单位不得属于同一母公司或特许经营者,且不得存在其他隶属、管理、控股、相互参股等利害关系。监理单位应按合同约定配备必要的试验检测仪器设备,建立工地试验室,履行监理职责,同时强化对施工单位企业自检的旁站监理。
第四十一条 项目实施机构可采取对项目监理单位或者中心试验室试验检测服务进行直接采购等措施,对工程质量进行监控。监理合同、中心试验室检测服务合同由中标单位与项目法人、项目实施机构签订,相关费用的支付与使用纳入三方共管账户进行监管。
第四十二条 为保障监理费用的合理使用,监理招标最高投标限价不得低于批复的初步设计概算中监理费用的88%。特许经营者(项目法人)应严格按建设管理有关规定保障监理费落实到位。
第四十三条 项目法人和施工单位委托的交工检测和现场检测项目的检测单位,不得与所检测工程相关的施工、监理单位及材料或设备供应单位有隶属关系或其他利害关系。检测合同签订后1个月内,项目法人应向相应质量安全监督机构报备。
第四十四条 委托方应按施工监理、检测合同约定,及时、足额支付监理、检测费用。交通运输主管部门及质量安全监督机构应对监理、检测费用支付情况进行监督。
第四十五条 加强监理、检测工作报告制度管理。监理、检测机构应向交通建设质量安全监督机构报送负面清单和监理指令。如施工单位拒不整改或整改不到位,监理、检测机构应及时向交通建设质量安全监督机构报告。
第八章 造价管理要求
第四十六条 项目法人要牢固树立造价全过程管理理念,增强全生命周期成本意识。应严格执行批复概算,以概算作为项目投资的最高控制额,承担项目投资费用控制的责任,负责组织编制设计文件、清单预算文件,并依据有关规定分别将施工图设计文件、清单预算文件报省级交通运输主管部门批复或备案。
第四十七条 公路工程建设项目竣工验收前,项目法人应当编制竣工决算报告及公路工程建设项目造价执行情况报告。审计部门对竣工决算报告提出审计意见和调整要求的,项目法人应当按照要求对竣工决算报告进行调整。通车试运营一年半内,竣工决算应按要求报省级交通运输主管部门或其授权的机构认定。
第九章 竣(交)工验收要求
第四十八条 高速公路建设项目完工后,应按规定进行交工验收。未按规定进行交工验收、交工核验或交工验收、交工核验不合格的,不得试运营。
第四十九条 高速公路通车试运营2年以上3年以内,应按规定完成竣工验收。项目法人应加大工作力度,及时完成单项验收、质量缺陷处治、竣工决算等工作。
第五十条 高速公路竣工验收前,项目法人应组织设计单位开展设计回溯工作。设计回溯应结合建设期情况及试运营期管理现状,以及近年来极端天气发生情况,对项目重大灾害隐患进行全面排查,评估原设计方案的防灾抗灾适应能力,形成设计回溯报告和灾害风险清单,列出处治建议,由项目法人组织完成整治工作,切实提升高速公路防灾抗灾韧性和能力。
第五十一条 项目符合竣工验收条件后,由项目法人及时按规定向省级交通运输主管部门提出竣工验收申请,省级交通运输主管部门自收到申请之日起30日内,对申请人递交的材料进行审查,对于不符合竣工验收条件的,应当及时退回并告知理由;对于符合验收条件的,应自收到申请文件之日起3个月内组织竣工验收。其中里程100公里以上、独立特大型桥梁和特长隧道工程的国家高速公路项目报交通运输部组织竣工验收;未跨市州的非国家高速公路项目由市州交通运输主管部门组织竣工验收;其余项目由省级交通运输主管部门组织竣工验收。
第十章 其 他
第五十二条 本意见自发布之日起施行,有效期5年。由省交通运输厅负责解释。省交通运输厅以前发布的政策与本意见不一致的,以本意见为准。