建设法治政府“湖南样本”的形成,湖南省政府法制办是直接参与者和推动者。湖南为什么如此重视法治政府建设?湖南一系列改革措施出台的指导思想是什么?在这个过程中,他们有哪些感受?带着这些问题，《法制日报》记者采访了湖南省政府法制办主任许显辉。

　　规范公权力行使  良好的法治环境是重要“软实力”

　　记者:法治的核心任务是对公权力行使的规范。有人认为,抓依法行政会约束行政机关手脚,降低行政效率,影响地方经济的发展。请结合湖南的依法行政工作,谈谈您的看法。

　　许显辉:深入落实科学发展观,实现经济社会的全面、协调、可持续发展,是摆在各级政府面前重大和紧迫的任务。中国也好,湖南也好,不发展不行,发展慢了不行,发展不好更不行。为推动科学发展、实现富民强省,湖南省委作出了推进“四化两型”建设的重大战略部署。推进依法行政有助于推动科学发展,是近年来我省法治建设实践中的重要体会。一个国家、一个地区要加快发展,良好的发展环境是重要“软实力”。当今区域经济发展的竞争,既是经济实力的竞争,也是各级政府公信力、执行力的竞争,说到底是法治环境的竞争。只有推进依法行政,才能创造公开、透明、可预期的发展环境。

　　推进科学发展需要由法治来保障。法国著名法学家卢梭说过:“法律是人类最伟大的发明。别的发明让人类学会驾驭自然,而法律的发明则让人类学会如何驾驭自己”。要实现科学发展,需要用法治手段规范我们的发展行为,特别是政府组织推动经济建设的行为,依法保障经济发展在科学的轨道上运行。目前,一些地方经济发展方式仍然粗放,一个很重要的原因,是没有做到依法决策、科学决策,环境保护、国土资源、循环经济、科技进步等方面法律贯彻不力。

　　在出台施行行政程序规定之初,也有干部担心健全行政程序会影响行政效率,甚至影响发展。事实上,没有健全的行政程序可能会产生两种结果:一是盲目的高效率。二是行政不作为。盲目的高效率会导致行政决策失误,其留下的后患,需要投入大量的精力和时间去解决,反而会大大降低行政效率。行政不作为、缓作为,这更会降低行政效率。推进依法行政,为我省经济发展营造了良好的法治环境,不断提升了发展的软实力和长远竞争力。“十一五”期间,我省经济发展明显加快,生产总值年均增长14%,2010年,全省GDP达16037.96亿元,位居全国第10位。同时,经济增长质量明显提升。

　　程序与实体并重  正确地做事做正确的事

　　记者:从出台施行《湖南省行政程序规定》到《湖南省政府服务规定》,再到《法治湖南建设纲要》,湖南成功探索出了一条有鲜明特色的法治政府建设之路。请问你们的基本思路是什么?《程序规定》、《服务规定》、《法治湖南建设纲要》之间是怎样的关系?

　　许显辉:近年来,我省积极探索,大胆创新,以加快法治政府建设为目标,以行政程序法治化和政府服务法治化为重点,初步形成了我省依法行政的制度体系。行政程序规定和政府服务规定是这个制度体系两大主要支架。一个从程序入手,一个从实体入手,全面覆盖了政府工作的各个方面和环节。正如去年8月17日,周强书记在省委工作会议上所指出:“推进依法行政、建设法治政府,要求政府全面正确地履行职责,政府要‘正确地做事’和‘做正确的事’。‘正确地做事’,就是要加强行政程序建设,政府要按程序办事；‘做正确的事’,就是要建设服务型政府,政府要加强服务工作。保证‘正确地做事’,要认真贯彻实施好《湖南省行政程序规定》；保证‘做正确的事’,要认真制定实施好《湖南省政府服务规定》。”

　　2008年,我省出台了《湖南省行政程序规定》之后,相继出台了《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》、《湖南省实施〈政府信息公开条例〉办法》、《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省行政执法案例指导办法》、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》等一系列配套制度。2010年,我省启动了政府服务法治化的探索工作,从实体上来规范行政权力的运行,并于2011年出台了《湖南省政府服务规定》。2011年5月,针对以往依法行政与经济社会发展规划相脱节的问题,我省制定出台了《湖南省法治政府建设十二五规划》,率先将法治政府建设纳入国民经济和社会发展五年规划,并与“十二五”时期的各项工作共同谋划、共同推进。至此,我省初步形成了以“一规划两规定六办法”为主要内容的具有湖南特色的依法行政的制度体系。2011年,省委下发的《法治湖南建设纲要》是在深入推进依法行政,法治政府建设的基础上,对全省法治建设的整体谋划,涉及经济、政治、社会、文化、生态建设各个领域,是法治湖南建设的总路线图,是湖南法治建设的重要里程碑。至此,湖南的法治建设经历了从法治政府向法治湖南的跨越和提升。

　　做大蛋糕与分好蛋糕 统筹法治政府和服务型政府建设

　　记者:湖南以行政程序法治化和政府服务法治化为切入点,根本目的是什么?您怎样理解建设法治政府和服务型政府之间的关系?

　　许显辉:中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议提出,要加强法治政府和服务型政府建设。法治政府和服务型政府就像“一个硬币的两个面”,相互联系,密不可分。加强法治政府和服务型政府建设,归根到底是要建设人民满意的政府,必须统筹考虑,必须靠法治手段加以推进。我省出台《湖南省行政程序规定》,其主要目的在于推进法治政府建设；出台《湖南省政府服务规定》,其主要目的在于推进服务型政府建设。

　　现在对政府的任务而言,不仅要发展经济,提升经济实力,“做大蛋糕”；还要发展社会事业和保障民生,加强公共服务,“分好蛋糕”。实行行政程序法治化,建设法治政府,重要的作用在于规范行政权力,保护公民、法人和其他组织的合法权益,调动人民群众的积极性、主动性和创造性,减少政府对微观经济运行的干预,激发市场活力,改善我省经济发展环境,实现经济又好又快发展,主要目的是要解决好“做大蛋糕”的问题。实行政府服务法治化,建设服务型政府,其主要作用在于加强公共服务,推进基本公共服务均等化,维护社会公平正义,保障和改善民生,主要是要解决好“分好蛋糕”的问题。行政程序规定和政府服务规定较好地统筹了法治政府和服务型政府建设。

　　政府职能转变  服务做加法 管制做减法

　　记者:长期以来,我们政府以审批代替管理,以处罚实现所谓管理。湖南在推进服务政府建设上,如何处理管理与服务的关系?

　　许显辉:在处理政府的管理与服务关系上,按照中央关于深化行政管理体制改革的要求,要积极推进政府职能转变。转变政府职能,简单地说,就是要在服务上做加法,管制上做减法,推进“管理行政”向“服务行政”的转变,实现管理与服务的平衡。

　　大家都知道政府有四大职能,既有经济调节、市场监管的职能,又有社会管理、公共服务的职能。概括起来就是管理和服务两大问题。管理和服务到底是什么关系?《湖南省政府服务规定》第六条规定:“行政机关应当在管理中体现服务,在服务中实施管理,实现管理与服务的有机结合。”努力实现管理与服务有机结合,是2008年2月23日,胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习关于加强服务型政府建设的讲话中明确提出的。

　　法国经济学家巴斯夏在《财产·法律与政府》一书中描述政府职能的时候,曾经讲过很经典的一段话。他说:“国家不是、也不可能只有一只手。它有两只手,一只管拿,一只管送——换句话说,它有一只强硬之手,也有一只温柔之手。”

　　管理和服务,就如同政府的两只手,一只是管理之手,一只是服务之手。以前,我们强调管理过多,强调服务不够。一手硬,一手软。只注重管理之手,忽略了服务之手。现在两手都要硬。转变政府职能,就是要做好“加减法”。要在服务上多做加法,在管制上多做减法；既要有管理之手,也有服务之手。

　　要有管理的一手,对于人民群众普遍关注的食品药品安全、环境卫生、安全生产等方面的问题,应当加强监管,坚决打击。同时,也要有服务之手,对于关系人民群众切身利益的医疗、教育、社保等内容,以及企业关心的反不正当竞争和垄断、加强社会信用体系建设等内容,要倾力做好服务。

　　地方先行先试  法治政府建设的重要途径

　　记者:行政程序规定和政府服务规定,在国家层面都没有立法,湖南尝试了,您怎么看这个问题?

　　许显辉:法治政府建设有两条路径,一条是“自上而下”,一条是“自下而上”。自上而下来看,党中央国务院一直以来高度重视依法行政工作。2004年以来,国务院先后下发了《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》,对推进依法行政,建设法治政府作出了全面安排和部署。自下而上来看,我国对于立法难度较大的项目,有一条重要经验:先地方后中央,由地方为全国立法积累经验。各省市在贯彻国务院依法行政工作部署的同时,一些省市先行先试,进行了大量的探索和创新,积累了大量宝贵经验。这些经验成熟后,又被国务院在全国范围内进行推广。

　　行政程序规定和政府服务规定,都是我省在国家层面没有立法的情况下,先行先试,大胆创新的结果。2010年11月8日,国务院出台的《关于加强法治政府建设的意见》,吸收了行政程序规定中的行政决策程序、规范性文件“三统一”制度、行政执法证据制度、规范裁量权制度、行政调解制度等多项内容。实践表明,我省推进行政程序法治化、政府服务法治化的探索,为全国法治政府建设积累了宝贵经验。地方先行先试,是法治政府建设的一条重要途径。

　　多方联动 做大做强法治政府建设推动力量

　　记者:近年来,湖南的法治建设保持了良好的发展势头,取得了重要成果,受到广泛关注。请问法治政府建设在湖南是如何推动的?

　　许显辉:近年来,省委、省政府领导特别是省委书记周强、省长徐守盛两位领导同志高度重视法治政府建设工作,亲力亲为,将依法行政放在全省改革发展稳定的大局中安排,作为政府的重要基础工作来抓,推进湖南依法行政工作取得了突破性的进展。最高人民法院、国务院法制办、国家发改委、财政部、民政部、教育部、公安部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、工业与信息化部、国家工商总局等国家机关也给予了悉心指导和大力支持。

　　学术界的鼎力支持,是湖南法治政府建设的又一重要特点。江必新、应松年、姜明安、青锋、王锡锌、莫于川、于安、石亚军、薛刚凌、章剑生、王万华等一大批知名专家,对湖南的法治政府建设也给予了重要的理论指导和帮助。同时,我们还充分发动社会公众积极、有序参与法治政府建设,从依法行政制度的制定和实施,都广泛听取社会公众的意见和建议,得到了人民群众的广泛支持和参与。近年来,我省的依法行政工作,还得到了《人民日报》、新华社、《法制日报》等中央和省内外媒体的广泛关注。

　　湖南法治政府建设所取得的成绩,与各方大力支持是分不开的。“湖南样本”开辟了以行政程序建设和服务型政府建设为抓手,全面推进依法行政、建设法治政府的新路径。从静态意义上讲,“湖南样本”以实现依法行政工作的程序化、法典化、系统化为显著特征；从动态意义上讲,“湖南样本”以“政府自身主导、公众有序参与、学界智力支撑、媒体积极推动、社会广泛关切”为显著特征。“湖南样本”还体现了“五个结合”:即勇于创新与总结经验相结合,程序法治与实体法治相结合,政府主导与公众参与相结合,全面推进与重点突破相结合,实务操作与理论指导相结合。