“行政程序立法”、“规范行政裁量权”、“建设服务型政府”……这些词汇在湖南省法制办主任许显辉的眼里实在是太熟悉了。说起湖南省这几年依法行政工作，许显辉对被称之为“湖南模式”的每一项创新如数家珍。

　　他尤为欣慰的当属湖南省施行了全国第一部系统规范行政程序的地方政府规章，并发挥了积极的作用，许多创新皆由此而来。

　　行政程序立法开全国先河

　　规范行政程序立法在湖南早早就开始酝酿了。有着法学教育背景，时任省委副书记、省长的周强，在2007年全国“两会”期间与我国知名行政法学家应松年，就行政程序立法问题进行了深入探讨。经过反复论证，2008年4月9日，《湖南省行政程序规定》(以下简称《规定》)经省政府常务会议通过并于同年10月1日起施行。

　　总计十章、一百七十八条的《规定》，对行政程序主体、行政决策程序、行政执法程序、特别行为程序和应急程序、行政听证、行政公开、行政监督等制度进行了一系列创新。

　　这部《规定》出台后，湖南省立即进行形式多样的宣传动员，对全省各级各部门近26万名行政机关工作人员进行了分级、分批培训。同时，《规定》的出台也在全国引起强烈反响，先后入选“2008年度中国十大法治新闻”、“中国十大改革新闻”、“中国十大地方创新试验”等。

　　湖南省正是以行政程序建设为抓手，在此基础上，建立健全了规范行政权力的一系列制度。正是这部勇为天下先的行政程序立法，使湖南依法行政工作走在了全国前列，并由此产生了被各地效仿的“湖南模式”。

　　许显辉总结，“湖南模式”突出表现为“五个结合”：勇于创新与总结经验相结合；程序法治与实体法治相结合；政府主导与公众参与相结合；全面推进与重点突破相结合；实务操作与理论指导相结合。

　　每个“红头文件”都有编号

　　“红头文件”过多过滥，相互打架、违背上位法，一直是老百姓反映强烈的问题。

　　针对这种现象，《规定》确定了规范性文件的制定程序，规定了规范性文件的登记制度、备案制度、有效期制度、申请审查制度。对县级以上人民政府及其工作部门的规范性文件，实行统一登记、统一编号、统一公布的“三统一”制度。记者看到，有些部门报给省法制办的“红头文件”，在经过严格审查后，都进行了编号，并在湖南省政府网站上公布，任何一个人都可以上网查看。标明“试行”或“暂行”的，有效期一律为两年，一般“红头文件”有效期为5年，彻底打破“红头文件”终身制。

　　实行“三统一”制度后，没有在省法制办登记编号的、没有经过实质审查、没有公布的“红头文件”，一概没有法律效力，老百姓一概不认账。而且“红头文件”是否违背上位法，不仅法制办要审查，公布后老百姓也会挑刺。

　　据许显辉介绍，自从对规范性文件全面实行“三统一”以来，2009年，全省受理老百姓挑刺的规范性文件有197件，纠正了违法规范性文件182件，全省进行“三统一”的规范性文件6496件，同上年相比下降20%，“红头文件”过多过滥的现象得到了有效遏制。

　　全面规范行政裁量权

　　针对人民群众普遍关心的行政执法中的“合法不合理”、“同案不同罚”、“同事不同办”等问题，2009年10月27日，湖南省政府制定出台了我国第一部全面规范行政裁量权的地方政府规章———《湖南省规范行政裁量权办法》，首次提出和确定了行政裁量权的“综合控制模式”，采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例“五项基本制度”，对行政裁量权进行全面系统规范。

　　此举实际上是对行政部门“削权”，自然受到老百姓欢迎。记者在湖南省公安厅交警总队看到《公安交警部门行政处罚裁量权基准》，对十多种违反道路交通安全法的行为逐一列举，每一种违法行为的情形均作分类，比如，属于情节较轻的，有什么表现，如何处罚；一般情节的、情节比较严重的，各有什么表现，如何处罚，规定得明明白白。大大减少了执法的随意性，缩小了执法部门的行政裁量权限。

　　《湖南省政府服务规定》正在广泛征求意见，这也是全国首部关于“服务型政府建设”的地方政府规章。许显辉说，这部规定的出台，对于深化行政体制改革、转变政府职能、进一步发展社会事业和改善民生等，将会产生重要影响。